Таможенный кодекс 2003 г.: новые контуры таможенного законодательства(а.н. козырин)
НОВЫЕ КОНТУРЫ ТАМОЖЕННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 1 декабря 2003 года
А.Н.
КОЗЫРИН
А.Н. Козырин, профессор, доктор
юридических наук, зав. кафедрой
ГУ-ВШЭ.
Принятый в 2003 году Таможенный
кодекс подвел черту под десятилетней
историей своего предшественника -
Таможенного кодекса РФ 1993 г.
Работа над
созданием нового Кодекса началась давно,
она на некоторое время приостанавливалась,
затем возобновлялась - и вот наконец
завершилась в текущем году. Принятый
Таможенный кодекс вступает в силу 1 января
2004 г.
Последнее десятилетие убедило
всех в том, что таможенное законодательство
касается не какой-то ограниченной
прослойки общества, не какого-то отдельного
сектора экономики, а непосредственно
затрагивает интересы большинства
российского общества. Таможенный кодекс
регламентирует интересы бизнес-сообщества
и граждан, пересекающих таможенную границу
с самыми разными целями (туризм,
гуманитарные контакты, деловые поездки и
т.д.). Он касается даже тех, кто не планирует
отправляться за границу: регламентируя
порядок уплаты таможенных платежей,
таможенное законодательство затрагивает
интересы многомиллионной армии
покупателей иностранных товаров.
Таможенные пошлины, НДС и акцизы за
ввозимые товары, будучи косвенными
налогами, включаются в цену товара и тем
самым касаются практически каждого
семейного и иного бюджета.
Наконец,
следует помнить о том, что доходы,
собираемые на таможне, составляют около
трети всех налоговых поступлений в
федеральный бюджет.
Все эти причины в их
совокупности объясняют повышенный интерес
общества к появлению нового Таможенного
кодекса.
Каковы причины пересмотра
основных положений таможенного
законодательства и принятия нового
Таможенного кодекса?
В первую очередь
следовало максимально приблизить
российское законодательство к
сформировавшимся в таможенной сфере
международным стандартам. В международной
торговле "правила игры", безусловно, должны
быть унифицированы. Существенные различия
между национальным законодательством и так
называемым международным таможенным
правом тормозят поступательное
интегрирование Российской Федерации в
систему мирохозяйственных связей, не
позволяют нашему государству получить
максимальные преимущества,
предоставляемые ему системой
международного разделения труда.
Среди
наиболее значимых международно-правовых
актов следует упомянуть Генеральное
соглашение о тарифах и торговле и Киотскую
конвенцию об упрощении и гармонизации
таможенных процедур (последняя принята под
эгидой Совета таможенного сотрудничества -
ныне Всемирная таможенная организация).
Российская Федерация до сих пор остается за
чертой участников упомянутых
международных договоров. Перенесение
унифицированных таможенных правил во
внутреннее законодательство позволяет
свести к минимуму негативные последствия
неучастия России в важнейших договорах
международного и таможенного права.
Другая причина принятия нового Таможенного
кодекса - значительные изменения,
произошедшие в "смежных" отраслях
законодательства. Таможенный кодекс 1993
года был принят еще до принятия действующей
Конституции (отсюда, например, и упоминания
о льготах вице-президенту и т.д.). Принятые
за время действия Таможенного кодекса 1993
года Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс,
Кодекс об административных
правонарушениях со всей остротой поставили
вопрос о внесении изменений в
законодательный каркас таможенного
регулирования.
Наконец, за последние
годы изменился взгляд таможенного
ведомства на его взаимоотношения с
участниками внешнеэкономической
деятельности. Упростились многие
таможенные процедуры, "зеленый коридор"
открывается добросовестным участникам ВЭД,
зарекомендовавшим себя за годы
сотрудничества с таможенными
органами.
Сужение предмета таможенного
права
Посмотрим, что же представляет
собой новый Таможенный кодекс РФ?
Во-первых, произошло серьезное сужение
круга регулируемых Таможенным кодексом
отношений. Справедливости ради следует
отметить, что процесс этот начался еще
раньше; с принятием Кодекса РФ об
административных правонарушениях
Таможенный кодекс лишился двух своих
важных частей: производства по делам о
таможенных правонарушениях и
ответственности за нарушение таможенных
правил. Деликтная часть таможенного права
"отошла" в КоАП (для сравнения заметим, что в
Налоговом кодексе аналогичные разделы были
сохранены).
Из Таможенного кодекса
исчезли главы, связанные с
"правоохранительной составляющей"
деятельности таможенных органов. В
Таможенном кодексе 1993 г. содержались,
например, главы, посвященные деятельности
таможенных органов как органов дознания,
оперативно-розыскной деятельности
таможенных органов; в новом Кодексе такие
главы отсутствуют.
Возникают проблемы и
с будущим таможенно-банковского валютного
контроля. В новом Кодексе не стало главы,
посвященной валютному контролю, а вместе с
ней и норм, в которых был закреплен статус
ГТК России как органа валютного контроля, а
региональных таможенных управлений,
таможен и таможенных постов - как агентов
валютного контроля. Если до 1 января 2004 года
не будет принят федеральный закон,
закрепляющий соответствующие полномочия
таможенных органов в сфере валютного
контроля, механизм таможенно-банковского
контроля за внешнеторговыми операциями
может оказаться парализованным.
Особого упоминания заслуживает проблема
регулирования таможенных платежей. Как уже
упоминалось, Таможенный кодекс РФ 1993 года
по этому вопросу содержал ряд норм,
оказавшихся после принятия Налогового
кодекса не соответствующими
законодательству о налогах и сборах. Явные
противоречия были устранены. Однако
остроту проблемы взаимодействия
налогового и таможенного законодательства,
по нашему мнению, снять не удалось.
Возможно, законодатель, принимая новый
Таможенный кодекс, исходил из того, что
таможенные платежи станут предметом
регулирования специальной главы второй
части Налогового кодекса. При этом не
исключена полностью данная проблематика и
из Таможенного кодекса. В него включены
прежде всего те нормы, которые отражают
специфику таможенных платежей (таможенной
пошлины, НДС, акцизов), закрепляют особые
правила их установления и взимания. В целом
такой подход соответствует позиции,
которую по вопросу таможенных платежей
законодатель занял в Налоговом кодексе.
Напомним, что в соответствии со статьей 2
Налогового кодекса к отношениям по
установлению, введению и взиманию
таможенных платежей законодательство о
налогах и сборах может быть применено, если
на это есть непосредственное указание в
тексте самого Налогового кодекса. Если же в
Налоговом кодексе нет нормы,
регламентирующей тот или иной аспект
практики таможенных платежей, то должна
применяться соответствующая норма
таможенного законодательства.
Вопросы
таможенных платежей
Постараемся
обозначить основные "болевые точки" нового
Таможенного кодекса в вопросе таможенных
платежей.
Прежде всего обращает на себя
внимание то, что законодатель
проигнорировал неналоговую компоненту
таможенных платежей - таможенные сборы. О
таможенных сборах за таможенное
оформление, хранение товара на складе
временного хранения, таможенном складе в
Таможенном кодексе не содержится даже
упоминания. При этом законодатель почему-то
счел нужным вспомнить о таможенных сборах
за таможенное сопровождение (п. 3 ст. 87).
Возможно, он посчитал, что таможенные сборы,
так же как и таможенные платежи налогового
характера - НДС, акцизы, таможенная пошлина,
- должны регулироваться нормами второй
части Налогового кодекса. Однако если в
Таможенный кодекс все же были включены
отдельные предписания общего характера,
касающиеся таможенной пошлины и налогов, то
уж тем более в нем необходимо было найти
место для таможенных сборов. Последние, как
известно, представляют собой плату за
услуги, предоставляемые таможенными
органами, и в этом качестве обязательно
должны были бы стать предметом правового
регулирования в Таможенном кодексе.
Другой "сбой" связан с неопределенностью,
которая на момент принятия Таможенного
кодекса сложилась относительно Закона РФ "О
таможенном тарифе". После принятия
Таможенного кодекса 2003 г. нормы,
регулирующие отдельные элементы механизма
таможенно-тарифного регулирования
(например, страна происхождения товара),
оказались сразу в двух законодательных
актах - Таможенном кодексе и Законе "О
таможенном тарифе". Причем между
аналогичными нормами, содержащимися в
разных источниках, возникли противоречия.
Создавшийся "параллелизм" правового
регулирования едва ли содействует
эффективности таможенного права.
Обратим внимание и на то, что Федеральный
закон "О государственном регулировании
внешнеторговой деятельности", на который
законодатель ссылается в тексте
Таможенного кодекса всякий раз, когда речь
заходит о нетарифных мерах таможенного
регулирования, сам нуждается в серьезной
доработке. И такая работа, как известно,
ведется: разрабатывается проект нового
закона о государственном регулировании
внешнеторговой деятельности. Важно, чтобы
уже на этапе подготовки нового закона
состоялась "притирка" таможенного и
внешнеторгового законодательства.
Новый Кодекс унаследовал от Кодекса 1993 г.
большое количество бланкетных (отсылочных)
норм, наделяющих ГТК России существенными
полномочиями в сфере создания новых норм
таможенного регулирования. Однако новому
Таможенному кодексу все же удалось
существенно ограничить сферу
нормотворческой деятельности ГТК России,
направив активность этого федерального
органа исполнительной власти прежде всего
в русло исполнения законодательных
норм.
Введение Кодекса в
действие
Многочисленные проблемы,
связанные с "вписанием" нового Таможенного
кодекса в уже сформировавшуюся систему
российского законодательства, должны
решаться на этапе подготовки к введению
Кодекса в действие.
Вопросы и проблемы,
возникшие в связи с принятием нового
Таможенного кодекса, не могут заслонить
собой главную ценность этого
законодательного акта. С его помощью
осуществлен прорыв в создании четко
прописанных и стабильных правил, по которым
участник внешнеэкономической деятельности
или лицо, пересекающее таможенную границу,
строят свои отношения с таможенными
органами. Существенно сокращается сфера,
где таможня действует по своему усмотрению.
Декларант заранее знает, какие требования
ему могут быть предъявлены со стороны
должностного лица таможенного органа.
Кодекс установил исчерпывающий перечень
сведений, которые может потребовать
таможня, четко определил срок выпуска
товаров и т.д. Все это содействует
"предсказуемости" прохождения товаров
через таможенную границу и, как следствие,
созданию благоприятного внешнеторгового и
инвестиционного климата.
Более четко
оказались прописаны таможенные процедуры.
Многие из них традиционно считались уделом
ведомственного подзаконного
регулирования, и только в новом Кодексе они
получили законодательное закрепление. Речь
идет о главах, посвященных пересылке
товаров в международных почтовых
отправлениях, перемещению товаров
трубопроводным транспортом и по линии
электропередачи.
Особое внимание своей
новизной привлекает глава Таможенного
кодекса об участии таможенных органов в
защите прав и законных интересов
правообладателей. Отныне таможенные органы
вправе принимать меры, связанные с
приостановлением выпуска товаров, на
основании заявления правообладателя, то
есть обладателя исключительных прав
(интеллектуальной собственности) на
объекты авторского права и смежных прав, на
товарные знаки, знаки обслуживания и
обладателя права пользования
наименованием места происхождения
товара.
Много позитивных изменений
произошло и в такой традиционной области
таможенного дела, как декларирование.
Появилась возможность выпуска товаров до
подачи таможенной декларации (в настоящее
время такая возможность существует, но она
носит экстраординарный характер:
используется при ввозе грузов,
предназначенных для ликвидации
последствий стихийных бедствий, каких-то
иных чрезвычайных грузов). Вводится форма
неполной декларации. Становится возможным
использование одной декларации на ввоз и на
вывоз.
Срок уплаты таможенных платежей
в новом Кодексе максимально приближен к
тому времени, когда товар может быть
выпущен в оборот. В соответствии с
правилами, установленными Таможенным
кодексом 1993 года, таможенная декларация
может быть принята только после уплаты
причитающихся таможенных платежей.
Таможенные платежи должны быть уплачены до
или одновременно с подачей таможенной
декларации. Такой механизм приводит к тому,
что значительные финансовые средства
выводятся из оборота до того, как
плательщик получает ввозимые товары. Новый
Таможенный кодекс по этому вопросу
занимает иную позицию, выгодную для
участника внешнеэкономической
деятельности. Законодатель признает, что
факт неуплаты таможенных платежей на
момент подачи таможенной декларации не
является основанием для отказа в приеме
декларации. Факт уплаты причитающихся
таможенных платежей проверяется на этапе
выпуска товаров. И тем самым сокращается
период времени, отделяющий момент уплаты
таможенных платежей и выпуска ввозимых
товаров в свободное обращение.
И еще
одна новелла Таможенного кодекса,
демонстрирующая принципиальные изменения
во взаимоотношениях между декларантом и
таможенным органом. Декларант
освобождается от ответственности за
нарушение таможенных правил, если это
нарушение связано с получением
недостоверной информации от самих
таможенных органов.
Существенные
изменения коснулись и околотаможенного
бизнеса (деятельности таможенных брокеров,
таможенных перевозчиков, владельцев
складов временного хранения, таможенных
складов и т.д.). Новый Кодекс отказался от
лицензирования этих видов деятельности и
установил практику обязательной
регистрации упомянутых субъектов
предпринимательской деятельности в
специальных реестрах. Законодатель
установил перечень требований, которым
должны удовлетворять такие
предприниматели - российские юридические
лица для того, чтобы быть включенными в
реестры. Среди требований появились и
такие, как внесение финансового
обеспечения в пользу как федерального
бюджета, так и участников
внешнеэкономической деятельности;
страхование бизнеса в пользу лиц, которым
товары принадлежат, и др. Если
заинтересованное лицо отвечает всем
установленным требованиям, его
автоматически включают в соответствующий
реестр, и оно получает право осуществлять
предпринимательскую деятельность в так
называемой околотаможенной сфере.
Безусловно, в рамках одной небольшой статьи
не представляется возможным не только
охарактеризовать все основные институты
нового Таможенного кодекса, но и даже
просто перечислить его новеллы. Нам
хотелось бы еще раз обратить внимание
читателя на основные направления, по
которым происходит реформирование
современного таможенного
законодательства. Это: максимальное
сближение с существующими в международной
практике стандартами по таможенному делу;
создание стабильных и четких правил, в
соответствии с которыми участник
