Кадастр - всему голова
ХАРАКТЕРИСТИКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ
КАДАСТРОВОМ
УЧЕТЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ
М. ПИСКУНОВА
Марианна
Пискунова, старший научный сотрудник
Российской правовой академии Министерства
юстиции РФ.
Согласно Федеральному закону
"О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним" от 21
июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ,
далее - Закон о регистрации) при
государственной регистрации описывается
объект недвижимости. В соответствии со ст. 12
Закона о регистрации и Правилами ведения
Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним,
утвержденными Постановлением
Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219
(далее - Правила ведения ЕГРП),
характеристики объектов недвижимости
указываются в соответствии с документами
кадастрового и технического учета. В
частности, для земельных участков должны
быть указаны адрес (местоположение),
наименование, назначение (категория земель)
и площадь. Однако не всегда учетные
характеристики земельных участков
соответствуют правоустанавливающим
документам и требованиям государственной
регистрации, что порождает немало
сложностей при оформлении
прав.
Необходимо отметить, что по
существующей классификации объектов
гражданских прав недвижимость относится к
индивидуально-определенным вещам.
Земельные участки не создаются трудом
человека, они выделяются, формируются из
земли как несоздаваемого и непотребляемого
природного ресурса. Формирование участка
осуществляется посредством
землеустройства и кадастрового учета в
соответствии со ст. 261 ГК РФ, ст. 68 - 70 ЗК РФ,
Федеральными законами "О государственном
земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ, "О
землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ.
Принципиальное значение государственного
кадастрового учета для имущественного
оборота заключается в том, что без
кадастрового учета нет участка как объекта
недвижимости (нет объекта права - нет и
права). Земельный участок как недвижимость,
объект гражданских прав таков, каким он
описан и учтен в Государственном земельном
кадастре (ГЗК). Поэтому в настоящее время
приобретение прав на участки, совершение
сделок и государственная регистрация
возможны только после кадастрового
учета.
Федеральной службой
государственного земельного кадастра
России (Росземкадастром) утверждены
Порядок ведения государственного реестра
земель кадастрового района от 15 июня 2001 г. N
П/119 (в ред. от 29 июля 2002 г.) и Правила
оформления кадастрового плана земельного
участка ГЗК-1-Т.О-04-01-01 от 10 апреля 2001 г.
Кадастровый план включает форму В.1 "Общие
сведения об участке", которая, в частности,
должна содержать кадастровый номер;
наименование и местоположение участка;
категорию земель; разрешенное и
фактическое использование, площадь
участка; особые отметки (например, о порядке
определения площади и границ).
Категория
(целевое назначение)
земли и
разрешенное использование
участка
Правовой режим земельного
участка определяется:
-
оборотоспособностью (ст. 129 Гражданского
кодекса РФ, ст. 27 Земельного кодекса РФ,
Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ);
-
категорией земли - ее целевым назначением
(ст. ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель
сельскохозяйственного назначения);
-
разрешенным использованием участка (ст. ст.
1, 7 ЗК РФ);
- территориальной зоной и
градостроительным регламентом (для земель
поселений) (Градостроительный кодекс РФ, ст.
85 ЗК РФ).
Согласно п. 2 ст. 8 ЗК РФ
категория земель должна быть указана в
актах государственных и муниципальных
органов о предоставлении земельных
участков; договорах в отношении участков;
документах государственного земельного
кадастра; документах о государственной
регистрации прав; иных документах в
случаях, установленных
законодательством.
Однако в
соответствии с п. 6.2 Порядка ведения
государственного реестра земель
кадастрового района и п. 3.2 Правил
оформления кадастрового плана участка
ГЗК-1-Т.О-04-01-01 возможно:
- указание
категории всего участка;
- указание
категорий разных частей участка;
-
отсутствие категории.
Категория земли
является важнейшей правовой
характеристикой участка, от которой
зависят его оборотоспособность, порядок
приобретения права, предельный
максимальный или минимальный размер
участка. Земельный участок с
неустановленной категорией земли - объект с
неустановленным правовым режимом, который
не может участвовать в обороте.
Не может
быть также установлена категория земли
только на часть земельного участка, так как
она не может быть объектом недвижимости с
самостоятельным правовым режимом, отличным
от целого участка. Земельный участок - это
объект права с единым правовым режимом.
Часть земельного участка не может быть
самостоятельным объектом вещного права. На
практике часто предоставляют участки
следующим способом: "...часть - в
собственность, часть - в аренду". В
соответствии со здравым смыслом и
правилами гражданского оборота такое
предоставление недопустимо.
Виды и
условия разрешенного использования
земельных участков предусматриваются для
каждой категории отдельно. Такое
использование определяется из видов,
предусмотренных зонированием территорий
(п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Например, в землях поселений
территориальные зоны предусмотрены ст. 85 ЗК
РФ. Для одной территориальной зоны
устанавливается единый градостроительный
регламент, который определяет основу
правового режима земельных участков и
всего, что находится над и под поверхностью
земельных участков (ст. 85 ЗК РФ).
Градостроительные регламенты обязательны
для исполнения всеми собственниками
земельных участков, землепользователями,
землевладельцами и арендаторами земельных
участков независимо от форм собственности
и иных прав на земельные участки.
Порядок ведения государственного реестра
земель кадастрового района допускает
включение в территориальную зону только
части участка и установление на нее
отдельного градостроительного регламента
(п. 6.5). Однако согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ границы
территориальных зон должны отвечать
требованиям принадлежности участка только
к одной зоне, при этом для всех участков в
границах одной зоны устанавливается единый
градостроительный регламент. Надлежащим
образом установленные территориальная
зона и градостроительный регламент
являются характеристиками целого участка,
а не его части.
Таким образом,
кадастровый план с неустановленной
категорией земли или частично
установленной категорией и разрешенным
использованием (градостроительным
регламентом) не позволяет:
- правильно
оформить правоустанавливающие документы
на участок;
- провести правовую
экспертизу при государственной
регистрации прав в силу неопределенности
норм законодательства, регулирующего
приобретение прав на такой участок и
возведенное на нем строение;
- правильно
внести запись в ЕГРП и оформить
свидетельство о государственной
регистрации права.
Поскольку такие
документы кадастрового учета по содержанию
не соответствуют требованиям действующего
законодательства, в случае их
представления в учреждение юстиции в
государственной регистрации должно быть
отказано.
Площадь и границы участка
Эти
характеристики практически всегда были
неотъемлемым реквизитом
правоустанавливающих документов на землю,
за исключением ускоренной процедуры
предоставления участков гражданам периода
земельной реформы.
Так, ЗК РСФСР было
установлено, что при передаче всего
земельного участка в собственность
бесплатно решение Совета народных
депутатов является основанием для отвода
земельного участка в натуре и выдачи
документов, удостоверяющих право
собственности на землю, - государственных
актов (ст. ст. 30, 31). Приступать к
использованию земельных участков
разрешалось после установления границ этих
участков в натуре (на местности) и выдачи
данных актов (ст. 32).
Постановлением
Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N
493 была утверждена форма Государственного
акта на право собственности на землю,
пожизненного наследуемого владения,
бессрочного (постоянного) пользования
землей. Акт обязательно включал чертеж
границ предоставленных земель и их
количественную характеристику. Изменения
также должны были регистрироваться с
указанием документа, на основании которого
изменялись границы и размеры земельных
участков.
Указом Президента РФ "О
регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России" от 27
октября 1993 г. N 1767 была установлена
ускоренная процедура оформления права
собственности на участок, в том числе при
выделе земельной доли в натуре. Допускалось
принятие решения органа местной
администрации о предоставлении, продаже
земельного участка в собственность, о
переоформлении права на землю, выделе
земельного участка без составления плана
участка (п. 9). Однако при отсутствии чертежа
границ земельного участка соответствующий
комитет по земельным ресурсам и
землеустройству в месячный срок после
государственной регистрации права
собственности на землю должен был
произвести установление и оформление
границ земельного участка и выдать
собственнику копию чертежа границ
участка.
Указом Президента РФ "О
приведении земельного законодательства РФ
в соответствие с Конституцией РФ" от 24
декабря 1993 г. N 2287 было отменено и требование
ст. 30 ЗК РСФСР об установлении границ в
натуре.
Но Указом N 1767 была утверждена
форма свидетельства на право собственности
на землю - документа, удостоверяющего с
момента регистрации в поземельной книге
право собственности на земельный участок и
земельную долю при совершении сделок
купли-продажи, залога, аренды и пр. При
дальнейшем оформлении сделок, иных
действий в отношении участка наименование
сторон и описание участка должны были
строго соответствовать данным, указанным в
свидетельстве.
После принятия Закона РФ
"О праве граждан Российской Федерации на
получение в частную собственность и на
продажу земельных участков для ведения
личного подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального жилищного
строительства" от 23 декабря 1992 г. N 4196-1
Постановлением Совета Министров -
Правительства РФ от 30 мая 1993 г. N 503 был
утвержден Порядок купли-продажи гражданами
РФ земельных участков. Комитет РФ по
земельным ресурсам и землеустройству 2 июня
1993 г. утвердил Типовой договор (купчую) N
1-16/770. К нотариально удостоверенной купчей
требовалось приложение плана участка, без
которого она не подлежала регистрации
районным (городским) комитетом по земельным
ресурсам и землеустройству. В соответствии
с утвержденными Роскомземом 11 июня 1993 г.
Техническими требованиями к плану участка
необходимо было точно определять площадь и
границы. В купчей необходимо было указывать
площадь участка в границах плана (чертежа),
который должен был быть неотъемлемой
частью договора во всех случаях.
Таким
образом, в настоящее время несоответствие
площади земельного участка по кадастровому
плану и правоустанавливающему документу
может иметь место в случае предоставления
участка гражданам актом органа местного
самоуправления без составления плана. В
иных случаях характеристики участков в
кадастровом плане и правоустанавливающих
документах должны соответствовать друг
другу независимо от времени предоставления
участка и проведения кадастрового
учета.
Предельные максимальные размеры
участков
Согласно ст. 36 ЗК РСФСР
предельные размеры участков для
крестьянского (фермерского) хозяйства,
садоводства, огородничества,
животноводства и дачного строительства
устанавливались краевыми, областными и
республиканскими Советами народных
депутатов. Для индивидуального жилищного
строительства и личного подсобного
хозяйства - сельскими, поселковыми,
городскими Советами народных депутатов.
Например, решением Мособлисполкома и
Президиума Мособлсовета "О размерах
земельных участков, предоставляемых
гражданам" от 3 апреля 1991 г. N 49-157 были
установлены следующие предельные размеры:
для огородничества - до 0,06 га; для
садоводства - до 0,12 га; под индивидуальное
дачное строительство - до 0,12 га; для ведения
личного подсобного хозяйства или
обслуживания жилого дома в сельской
местности гражданам, не являющимся
постоянными жителями данного населенного
пункта, - до 0,12 га (при наличии нескольких
совладельцев - до 0,3 га). Затем решением
малого Совета Мособлсовета "О предельных
размерах земельных участков,
предоставляемых гражданам на территории
Московской области" от 16 декабря 1992 г. N 4/28
были установлены максимальные размеры
участков, предоставляемых в собственность
или пожизненное наследуемое владение: для
крестьянского (фермерского) хозяйства - до 40
га; садоводства - до 0,12 га, животноводства -
до 0,20 га, в пожизненное наследуемое
владение для дачного строительства - до 0,12
га.
В настоящее время в соответствии с
Законом Московской области "О предельных
размерах земельных участков,
предоставляемых гражданам в собственность
на территории Московской области" от 17 июня
2003 г. N 63/2003-03 максимальные размеры участков
для КФХ - 40 га; садоводства - 0,15 га;
огородничества - 0,10 га; дачного
строительства - 0,25 га. Минимальные размеры
для ведения КФХ - 2 га; садоводства и дачного
строительства - 0,06 га; огородничества - 0,04
га.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 23
декабря 1992 г. N 4196-1 граждане, имевшие на
момент вступления в силу данного Закона
земельные участки, размеры которых
превышали предельные нормы, во всех случаях
сохраняли право пожизненного наследуемого
владения или пользования частью земельного
участка, превышающей установленные нормы.
Они могли приобретать данную часть
земельного участка в частную собственность
по договорной цене у местного Совета
народных депутатов. Но при этом
собственники могли продавать участки
другим гражданам РФ только в пределах норм
предоставления земельных участков.
Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767
собственникам земельных долей (паев) было
предоставлено право без согласия других
сособственников расширять до
установленной нормы участки, используемые
под личное подсобное хозяйство и
индивидуальное жилищное строительство (п.
5).
Указом Президента РФ "О реализации
конституционных прав граждан на землю" от 7
марта 1996 г. N 337 (в ред. Указа от 25 января 1999 г. N
112) было установлено, что земельные участки,
полученные гражданами до 1 января 1991 г. и
находящиеся в их пожизненном наследуемом
владении и пользовании, в том числе сверх
установленных предельных размеров, и
используемые ими для ведения личного
подсобного хозяйства, коллективного
садоводства, жилищного либо дачного
строительства, сохраняются за гражданами в
полном размере. При этом Указ запрещал
обязывать граждан, имеющих указанные
земельные участки, выкупать их или брать в
аренду. Как и Закон РФ N 4196-1, Указ подтвердил
только право пожизненного наследуемого
владения на участки площадью свыше
предельной. В иных случаях за гражданами
сохранялось только пользование
(фактическое или по договору аренды). Но
права собственности на земельные участки
свыше предельных
