К вопросу об актах бюджетного законодательства
и другие изменения и дополнения, в
частности введена ведомственная
классификация расходов местных
бюджетов.
Поднятие уровня правового
регулирования бюджетной классификации с
ведомственного (ранее бюджетная
классификация утверждалась министром
финансов) до законодательного имеет
большое превентивное значение в деле
обеспечения финансовой дисциплины,
поскольку нарушение ведомственного
указания нарушителю обычно представляется
не столь существенным, как нарушение нормы
федерального закона.
Для обеспечения
строгого соблюдения финансовой дисциплины
целесообразно сохранить действующий
порядок утверждения бюджетной
классификации. В этом вопросе больше других
должно быть заинтересовано Министерство
финансов РФ и другие органы, осуществляющие
финансовый контроль.
Поскольку
значительное количество норм, регулирующих
бюджетные отношения, включаются в правовые
акты других отраслей права и в акты разного
уровня, важным положением является
установление Бюджетным кодексом
приоритета действия его норм по отношению к
актам, в которых включены нормы бюджетного
права. Это, в частности, относится к актам
Президента и Правительства Российской
Федерации, к актам министерств,
государственных внебюджетных фондов, актам
субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления.
Многие финансовые, в
том числе бюджетные, отношения
регулируются соглашениями, заключенными
между Российской Федерацией и ее
субъектами.
Бюджетным кодексом
установлено, что соглашения и договоры
между Российской Федерацией и ее
субъектами должны соответствовать нормам
названного Кодекса.
Следует отметить,
что ни в одной стране мира (кроме России и
Китая) не практикуется заключение
соглашений между органами федерации и ее
субъектами о разграничении предметов
ведения и полномочий. Такие соглашения
впервые появились в Российской Федерации в
переходный к рыночной экономике период. Они
имели большое значение в деле стабилизации
при осуществлении бюджетно-налоговой
политики и разграничения предметов ведения
и полномочий между Российской Федерацией и
ее субъектами.
Заключение таких
соглашений в начале 90-х годов ХХ века
приняло широкое распространение. Договоры
заключались не только между Федерацией и ее
субъектами, но в ряде случаев и между
субъектами Федерации. Например, был
заключен Договор о бюджетных отношениях
между органами государственной власти
Красноярского края и органами
государственной власти Таймырского
(Долгано-Ненецкого) автономного округа,
утвержденный Постановлением
Законодательного Собрания Красноярского
края от 16 ноября 1995 г. N В-188П. Этот же орган
Красноярского края принял Постановление от
16 апреля 1996 г. N 9-273п, в котором определен
порядок перечисления и зачисления средств.
Причем некоторые договоры были заключены с
нарушением положений Конституции РФ.
В
настоящее время роль таких соглашений
постепенно снижается, и при реальной
реализации принципов равенства субъектов
перед Федерацией и целостности России,
провозглашенных Конституцией РФ, они
прекращают свое существование. Так, в связи
с достижением цели договоров многие
договоры между Российской Федерацией и
субъектами признаны утратившими силу, о чем
заключены специальные договоры между
Федерацией и отдельными субъектами.
Например, учитывая, что цели договоров о
разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации достигнуты, Президент
РФ и представители органов государственной
власти города федерального значения
Санкт-Петербурга, Оренбургской области,
Нижегородской области, Краснодарского
края, Республики Коми, Калининградской
области соответственно 4, 6, 12 апреля и 31 мая
2002 г. заключили отдельные договоры о
прекращении действия заключенных ранее
договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти вышеуказанных субъектов Российской
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 15, 16, 21, 23.
О значении
Федеративного договора от 31 марта 1992 г.
существует мнение, что этот договор хотя и
не носит учредительного характера, но
подчеркивает конституционную природу
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Абдулатипов Р.Г.
Федеративный договор и перспективы
развития межнациональных отношений /
Федеративный договор и межнациональная
интеграция. М., 1994.
Согласно ст. 1
Конституции РФ Российская Федерация есть
демократическое федеративное правовое
государство. В силу ст. 73 Конституции
субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти вне
пределов ведения Российской Федерации и
полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Однако суверенитета субъекты
Российской Федерации по Конституции РФ не
имеют, что неоднократно отмечал
Конституционный Суд РФ в Постановлениях, в
частности от 7 июня 2000 г., от 27 июня 2000 г., от 9
июля 2002 г. <*>. Так, суверенитет по смыслу
ст. 3, 4, 5, 67 и 69 Конституции - это верховенство
и самостоятельность государственной
власти, полнота законодательной,
исполнительной и судебной власти
государства на его территории и
независимость в международном общении, что
является необходимым качественным
признаком Российской Федерации как
государства, характеризующим ее
конституционно-правовой статус.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст.
2728; N 29. Ст. 3117; 2002. N 28. Ст.
2909.
Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 9 июля 2002 г. подтвердил, что
многонациональный народ России является
единственным носителем суверенитета.
Статья 8 БК РФ определила компетенцию
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области
регулирования бюджетных отношений:
-
установление порядка составления и
рассмотрения проектов бюджетов субъектов
Российской Федерации, утверждения и
исполнения бюджетов субъектов Российской
Федерации, осуществления контроля за их
исполнением и утверждения отчетов об
исполнении бюджетов субъектов Российской
Федерации, составление отчета об
исполнении консолидированного бюджета
субъекта Российской Федерации;
-
составление и рассмотрение проектов
бюджетов субъектов Российской Федерации и
консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, утверждение и
исполнение бюджетов субъектов Российской
Федерации, осуществление контроля за их
исполнением и утверждение отчетов об
исполнении бюджетов субъектов Российской
Федерации и бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов;
-
распределение доходов от региональных
налогов и сборов, иных доходов субъектов
Российской Федерации между бюджетом
субъекта Российской Федерации и местными
бюджетами;
- определение порядка
направления в бюджет субъекта Российской
Федерации доходов от использования
собственности субъекта Российской
Федерации, доходов от налогов и сборов
субъекта Российской Федерации, иных
доходов бюджета субъекта Российской
Федерации;
- разграничение полномочий
по осуществлению расходов между бюджетом
субъекта Российской Федерации и местными
бюджетами в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- установление совместно с органами
государственной власти Российской
Федерации порядка и условий предоставления
финансовой помощи бюджетам субъектов
Российской Федерации;
- определение
условий и порядка предоставления
финансовой помощи и ссуд из бюджета
субъекта Российской Федерации местным
бюджетам;
- предоставление финансовой
помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта
Российской Федерации местным бюджетам;
- установление порядка и условий
предоставления бюджетных кредитов;
-
определение перечня и порядка
осуществления государственных внутренних
заимствований субъектов Российской
Федерации;
- осуществление
государственных внутренних и внешних
заимствований субъекта Российской
Федерации и управление государственным
долгом субъекта Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ Постановлением от 10
декабря 1997 г. установил, что отнесение
финансового, валютного и кредитного
регулирования к ведению Российской
Федерации не препятствует органам
государственной власти субъекта
Российской Федерации в пределах своих
полномочий осуществлять меры по
мобилизации и расходованию собственных
финансовых ресурсов <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.
5677.
Акты регионального законодательства
в соответствии с Конституцией, Бюджетным
кодексом Российской Федерации и
федеральными законами определяют
бюджетную систему субъектов Федерации, их
бюджетное устройство, регулируют и другие
бюджетные отношения.
В конституции и
уставы субъектов Российской Федерации
включены нормы об утверждении
представительными органами их бюджетов. В
ряде актов субъектов Федерации выделены
главы, статьи, посвященные регулированию
бюджетных отношений. Так, в Уставе
Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г.,
содержится глава "Финансовые ресурсы
области"; в Уставе Рязанской области от 19
октября 1998 г. - глава "Финансовая система
области"; в Уставе Корякского автономного
округа от 19 декабря 1997 г. - глава
"Экономическая и финансовая основа статуса
округа"; в Уставе Таймырского
(Долгано-Ненецкого автономного округа) от 25
марта 1998 г. - глава "Собственность, финансы,
бюджет и налоги"; в Уставе Чукотского
автономного округа от 29 октября 1997 г. - глава
"Финансы".
Во многих субъектах
Российской Федерации приняты конкретные
акты о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе. В некоторых из них, первично
принятых, было допущено нарушение порядка
разграничения полномочий между органами
государственной власти субъекта
Российской Федерации и федеральными
органами, но вносимыми дополнениями и
изменениями они в большинстве своем
устранены. Например, в Республике Бурятия
Закон от 23 декабря 1991 г. "Об основах
бюджетного устройства и бюджетного
процесса в Республике Бурятия" заменен
Законом "О бюджетной системе и бюджетных
правоотношениях в Республике Бурятия"; в
Республике Карелия принят Закон от 11 июля
2000 г. "О бюджетном процессе в Республике
Карелия", а в Волгоградской области - Закон
от 27 марта 2002 г. "О бюджетном процессе в
Волгоградской области".
В Конституции
РФ нет прямого указания на принятие
субъектами своего бюджета. Это
предусмотрено только в отношении
федерального бюджета (ст. 106) и местного
бюджета (ст. 132). Аналогичное право субъектов
Российской Федерации имеет своим
основанием ст. 73 Конституции.
В
Бюджетном кодексе РФ сформулировано право
субъектов принимать свой бюджет (как и
ранее в действовавшем Законе РСФСР от 10
октября 1991 г. "Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР"),
и в ст. 15 дано его определение.
Закон о
бюджете субъекта Российской Федерации
является важнейшим правовым актом,
регулирующим бюджетные отношения на
территории субъекта, определяющим
финансовое обеспечение развития экономики
субъекта за счет средств бюджета
субъекта.
Пункты 4 и 6 ст. 76 Конституции
РФ предусматривают приоритет действия
закона о бюджете субъекта Российской
Федерации на соответствующий год по
вопросам компетенции данного субъекта,
справедливость чего отмечалась в
юридической литературе <*>.
--------------------------------
<*> Крохина Ю.А. Указ
соч. М., 2001. С. 292.
Субъекты Федерации
принимают и другие акты бюджетного
законодательства. Так, 4 января 1995 г. в
Хабаровском крае был принят Закон о
финансировании расходов до принятия закона
о бюджетной системе края, в Республике
Татарстан - Закон "О государственном долге
Республики Татарстан" и Закон от 26 мая 1999 г.
"О государственных внебюджетных фондах
Республики Татарстан", в котором
сформулированы основные задачи
государственных внебюджетных фондов
Татарстана, порядок их создания, источники
доходов, предусмотрена возможность их
консолидации в бюджете.
Федеральным
законом "О бюджетной классификации
Российской Федерации" расширены права
субъектов Федерации, им предоставлено
право конкретизировать бюджетную
классификацию субъекта исходя из общих
принципов. Субъекты Федерации приняли
соответствующие акты.
Законами
субъектов должны быть конкретно
урегулированы бюджетное устройство,
бюджетный процесс и другие отношения, для
чего могут быть приняты законы о бюджетном
процессе, о порядке осуществления контроля
за использованием органами местного
самоуправления средств, выделенных из
краевого, областного, республиканского
бюджета, о внебюджетных фондах, о бюджетной
классификации и др.
Бюджетным кодексом
РФ не предусмотрено принятие аналогичных
кодексов субъектами Российской Федерации,
да это и нецелесообразно, поскольку ведет к
дублированию и даже искажению федеральных
норм в региональном законодательстве.
Поэтому Законом Вологодской области от 29
марта 2002 г. "О бюджетном процессе в
Вологодской области" признан утратившим
силу областной Бюджетный кодекс. Между тем
в некоторых субъектах приняты и сохраняют
свое действие бюджетные кодексы - в
Калининградской области 27 июля 2000 г.,
Камчатской области 14 марта 2000 г., Ивановской
области 14 марта и 30 мая 2000 г.
России
присущи давние традиции бюджетного
федерализма. Еще с XVII в. имелось
самостоятельное бюджетное
законодательство на присоединенных к
России польских, затем финских землях и
существовало два уровня местного
самоуправления - уезды и волости. В
советские годы местными органами власти
считались органы различного уровня
(сельские, районные, городские, автономные
области, автономные округа, краевые,
областные, республиканские (АССР)). С
построением правового государства
бюджетный федерализм получает возможность
сочетать интересы Федерации и ее субъектов,
что, несомненно, позволяет сохранять
единство и целостность страны.
Бюджетный федерализм обычно понимается как
отношения между органами власти Российской
Федерации и субъектов Федерации по поводу
разграничения бюджетных полномочий,
расходов и доходов, распределения и
перераспределения последних между
федеральным бюджетом и консолидированными
бюджетами субъектов, исходя из
необходимости обеспечения единства
общегосударственных интересов и интересов
населения, проживающего на территории
субъектов Федерации и входящих в них
муниципальных образований.
Согласно ст.
12 Конституции РФ местное самоуправление не
входит в систему органов государственной
власти. Органы местного самоуправления не
принимают законов, но они имеют право
самостоятельно управлять муниципальной
собственностью, формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет и решать другие
вопросы местного значения, поэтому
принимают нормативные правовые акты, в том
числе об утверждении местного бюджета и по
другим вопросам в области бюджета, в
пределах своей компетенции.
Компетенция органов местного
самоуправления в сфере бюджетных
