Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма
бы претензий, если бы фактически
предоставляемая финансовая основа
местного самоуправления позволяла органам
местного самоуправления удовлетворять
местные потребности и решать местные
вопросы, отнесенные федеральным законом к
их ведению. Однако с начала экономических
реформ проблемы местного самоуправления
приобретают особую остроту и социальную
напряженность именно в силу концептуальной
финансовой невозможности реализации
социальных гарантий. В данном случае речь
идет не только о повсеместном фактическом
дефиците местных бюджетов - превышении
расходов бюджета над доходами (ст. 6 БК РФ).
Такое понимание проблемы было бы
чрезвычайно узким и упрощенным.
В
случае принятия бюджета на очередной
финансовый год с дефицитом соответствующим
решением о местном бюджете утверждаются
источники финансирования дефицита
местного бюджета. Размер дефицита местного
бюджета, утвержденный нормативным актом
представительного органа местного
самоуправления о бюджете на
соответствующий год, не может превышать 10%
объема доходов местного бюджета без учета
финансовой помощи из федерального бюджета
и бюджета субъекта Российской Федерации. В
случае утверждения указанным нормативным
актом размера поступлений от продажи
имущества предельный размер дефицита
местного бюджета может превышать данное
ограничение, но не более чем на величину
поступлений от продажи имущества (п. 5 ст. 92
БК РФ).
В соответствии со ст. 96 БК РФ
источниками финансирования дефицита
местного бюджета могут быть внутренние
источники в следующих формах:
-
муниципальные займы, осуществляемые путем
выпуска муниципальных ценных бумаг от
имени муниципального образования;
-
кредиты, полученные от кредитных
организаций;
- бюджетные ссуды и
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов
других уровней бюджетной системы
Российской Федерации;
- поступления от
продажи имущества, находящегося в
муниципальной собственности;
-
изменение остатков средств на счетах по
учету средств местного бюджета.
Но, даже
использовав все доступные для органа
местного самоуправления финансовые
ресурсы - продав ликвидное муниципальное
имущество и приняв бюджет с максимальным
дефицитом, большинство органов местного
самоуправления не сможет решить весь
спектр стоящих перед ними задач. При этом
экономически дефицит местных бюджетов не
будет иметь к этому никакого отношения.
Можно принимать бюджеты и без дефицита,
просто для этого население надо не лечить,
не учить, не ремонтировать и не строить
муниципальное жилье, что на самом деле в
масштабах государства в настоящее время
де-факто и происходит.
Невозможность
содержать в удовлетворительном состоянии и
далее развивать социальную инфраструктуру
нашего "социального государства" за счет
средств местного самоуправления - прямое
следствие реализованной юридической
конструкции налоговой и бюджетной систем в
условиях федеративного государства. На
этом фоне исключительно неоправданным
представляется несоразмерная роль и место
в бюджетной системе страны бюджетов
субъектов Федерации.
В совместном
ведении Российской Федерации и ее
субъектов согласно ст. 72 Конституции
находятся такие важнейшие сферы, влияющие
на степень решения местных вопросов, как:
- защита прав и свобод человека и
гражданина; защита прав национальных
меньшинств; обеспечение законности,
правопорядка, общественной безопасности;
режим пограничных зон;
- вопросы
владения, пользования и распоряжения
землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами;
-
природопользование; охрана окружающей
среды и обеспечение экологической
безопасности; особо охраняемые природные
территории; охрана памятников истории и
культуры;
- общие вопросы воспитания,
образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
- координация
вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства;
социальная защита, включая социальное
обеспечение;
- установление общих
принципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации;
-
административное,
административно-процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное,
лесное законодательство, законодательство
о недрах, об охране окружающей среды;
-
защита исконной среды обитания и
традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей;
- установление
общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного
самоуправления.
Однако ни в
Конституции, ни в федеральных
конституционных законах субъекты
Российской Федерации не наделены
конкретным объемом обязанностей и
вопросов, подлежащих решению за счет
средств бюджетов субъектов. К сожалению,
применяемые при этом термины "координация",
"общие вопросы" и "общие принципы"
недостаточно четко определяют назначение и
приоритеты использования бюджетных
средств субъектов Российской Федерации.
Видимо, поэтому, обладая всей полнотой
государственной власти в соответствии со
ст. 73 Конституции вне пределов ведения
Российской Федерации и ее полномочий по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, субъекты
Федерации не всегда стремятся использовать
эту власть и финансовые ресурсы в интересах
населения.
Федеральный закон об общих
принципах местного самоуправления наделил
субъекты Российской Федерации широкими
полномочиями в области установления общих
принципов организации местного
самоуправления на территории
соответствующего субъекта. Однако, как
справедливо отмечает В.И. Васильев, "опыт
показал, что такая децентрализация
регулирующих полномочий в сфере местного
самоуправления себя не оправдала. Субъекты
Российской Федерации оказались не
заинтересованными в создании условий для
эффективной деятельности органов местного
самоуправления вследствие объективно
существующей конкуренции в сферах
полномочий и ресурсов" <*>. Прежде всего
это касается финансовых ресурсов.
--------------------------------
<*> Васильев В.И.
Местное самоуправление: центр и регионы //
Журнал российского права. 2003. N 3.
Многие
субъекты (особенно национальные
республики), не связанные строгим целевым
назначением бюджетных средств, не стали
направлять их на решение социальных
проблем и развитие экономики, а начали
использовать финансовые ресурсы на борьбу
с федеральной властью, установление
контроля над муниципальными образованиями
и эксплуатировать идею "суверенитета".
Обладая возможностью предоставления
местным бюджетам субсидий и субвенций (ст. 78
БК РФ), субъекты Российской Федерации не
всегда стремились к достижению цели
решения наиболее острых местных вопросов,
зачастую реализовывая собственные
политические интересы, фактически
предоставляя финансовую поддержку в
качестве платы за личную преданность и
поддержку на выборах.
Подобное
положение дел привело к подрыву доверия
населения к местной власти, веры в ее
способность решать насущные проблемы и к
отторжению обществом институтов
демократии. Благодаря этому стало
возможным "покушение" органами
государственной власти отдельных
субъектов Российской Федерации на
существование местного самоуправления
(муниципальной власти) на своей
территории.
Практика Конституционного
Суда РФ содержит подобные факты,
изложенные, например, в Постановлениях от 1
февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке
конституционности ряда положений Устава -
Основного Закона Читинской области", от 24
января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке
конституционности закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года "О системе
органов государственной власти в
Удмуртской Республике", от 30 ноября 2000 г. N
15-П "По делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного
Закона) Курской области в редакции закона
Курской области от 22 марта 1999 года "О
внесении изменений и дополнений в Устав
(Основной Закон) Курской области" <*>.
--------------------------------
<*> См.
соответственно: СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700; 1997. N 5. Ст.
708; 2000. N 50. Ст. 4943.
Так, согласно п. 3 и 5 ст. 21
Устава Курской области органы местного
самоуправления были вправе в соответствии
с решением представительного органа
местного самоуправления или
непосредственно населения на основании
договора передавать часть своих полномочий
органам государственной власти Курской
области, а форма и порядок передачи этих
полномочий определялись законодательством
Курской области. Это не соответствовало ч. 1
ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что
местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, вопросы
местного значения могут и должны решать
именно органы местного самоуправления или
население непосредственно, а не органы
государственной власти.
Недопустимость
ограничения прав местного самоуправления и
принадлежащих ему полномочий по вопросам
местного значения составляет одну из основ
конституционного статуса местного
самоуправления (ст. 12 и 130; ч. 1 ст. 132; ст. 133
Конституции РФ). В то же время она связана с
регулированием прав и свобод человека и
гражданина, относящимся к ведению
Российской Федерации (п. "в" ст. 71), поскольку
любое такое ограничение непосредственно
влияет на нормативно-правовое содержание и
полноту права граждан на осуществление
местного самоуправления. Именно поэтому в
федеральном законодательстве отсутствует
какое бы то ни было указание на возможность
передачи органам государственной власти
полномочий по вопросам местного значения.
Конституционный принцип самостоятельности
местного самоуправления, в пределах своих
полномочий обеспечивающего решение
населением вопросов местного значения (ст.
12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), не может быть
ограничен законодателем субъекта
Российской Федерации (ч. 5 ст. 76 Конституции
РФ).
Между тем положения п. 3 и 5 ст. 21
Устава Курской области, по их буквальному
смыслу, не исключали возможность передачи
органам государственной власти Курской
области полномочий по решению вопросов
местного значения в любом объеме, что не
только ограничивало право граждан на
осуществление местного самоуправления, но
и ставило под угрозу его существование на
части или всей территории области. Более
того, согласно п. 3 ст. 81 Устава население
было вправе самостоятельно и добровольно
через референдум решить вопрос о
необходимости организации местного
самоуправления на своей территории;
согласно п. 4 той же статьи в случае, если
население самостоятельно и добровольно
отказывалось от реализации права на
организацию местного самоуправления, на
данной территории осуществляется
государственная власть Курской области.
Данная возможность отказа от
осуществления местного самоуправления
населением была признана Конституционным
Судом РФ неконституционной. Из статей 3 (ч. 2)
и 12 Конституции следует, что местное
самоуправление является необходимой
формой осуществления власти народа и
составляет одну из основ конституционного
строя Российской Федерации. По смыслу ч. 2
ст. 32, ст. 130, 131 и 132 Конституции граждане
имеют право на осуществление местного
самоуправления и реализуют его путем
референдума, выборов, иных форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие
органы самоуправления. Иными словами,
каждый гражданин в отдельности и все
граждане одновременно могут
воспользоваться своим правом на
волеизъявление и не принимать участия в
выборах, но ликвидировать свою собственную
(местную) власть не могут. Из постановления
Конституционного Суда не следует, что
местное самоуправление - это обязанность
населения, но четко следует вывод о
невозможности его кардинального
реформирования без изменения основ
конституционного строя в Российской
Федерации.
По сути, в Курской области не
столько предпринималась попытка заменить
местное самоуправление органами
государственной власти, сколько
предоставлялась возможность объединить
областной и местный бюджеты в руках единого
распорядителя. Такое организационное
решение позволило бы органам
государственной власти субъекта
Российской Федерации стать не только
аморфным распорядителем областного
бюджета с размытыми государственными
полномочиями, но и включиться в процесс
реального хозяйствования на местах.
Региональная власть увеличила бы свою
финансовую основу и получила возможность
непосредственно решать всю полноту
вопросов на "подведомственной" территории.
Ведь невозможность органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации влиять на решения,
поведение и поступки органов местного
самоуправления девальвирует ее ценность в
системе государственного управления.
Между тем на органы государственной власти
Российской Федерации и органы
государственной власти субъекта Федерации
в соответствии с Конституцией РФ
юридически возложена обязанность
содействовать органам местного
самоуправления. Но выражается она
удивительным "способом". Существующие
правовые и экономические проблемы местного
самоуправления в условиях финансового
федерализма на современном этапе не
решаются путем повышения финансовой
достаточности и укрепления
самостоятельности местной власти за счет
совершенствования налоговой системы и
межбюджетных отношений. Напротив, эти
проблемы перекладываются на плечи
населения страны.
Так в настоящее время
"решены" проблемы муниципального
жилищно-коммунального хозяйства. За
исключением граждан, имеющих право на
получение субсидий по оплате коммунальных
услуг в соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 "О
совершенствовании системы оплаты жилья и
коммунальных услуг и мерах по социальной
защите населения" <*>, все остальные
должны оплачивать полную их стоимость, что
в условиях естественной монополии ведет к
непомерному росту тарифов. И на этом
законодатель не останавливается. Медицина
тоже уже стала страховой, дело только за
страховым образованием. Надо полагать,
когда проводимая в настоящее время
концепция будет доведена до своего
логического завершения и решение всех
местных вопросов население станет
оплачивать непосредственно из
собственного кармана, проблемы местного
самоуправления в условиях финансового
федерализма отпадут сами собой.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 33. Ст.
4116.
Для того чтобы этого не произошло,
многое предстоит сделать в сфере
межбюджетных отношений - урегулировать
права и обязанности бюджетов всех уровней,
четко определить критерии разграничения
расходных и доходных полномочий, исключить
нефинансируемые бюджетные мандаты,
установить ответственность
публично-территориальных образований за
невыполнение бюджетных обязательств. В
частности, есть предложение перевести ряд
налогов в разряд местных <*>. Это
необходимо делать исключительно после
детального анализа соразмерности решений,
так как "конституционные нормы
налогово-бюджетного федерализма
становятся эффективной базой финансовой
деятельности государства, когда они
учитываются как часть системы финансовых
регуляторов общества и рынка" <**>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Правовое обеспечение экономики -
территориальный аспект
