Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма
УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
С.И.
МЕЛЬНИКОВ
С.И. Мельников, начальник
юридического отдела ГУП МО
"Мособлстройинвесткредит".
Согласно
Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти (ст.
12). Основными задачами органов местного
самоуправления являются обеспечение
самостоятельного решения населением
вопросов местного значения, а также
владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130).
При этом Конституция одновременно
провозглашает самостоятельность местного
самоуправления в пределах предоставленных
полномочий и гарантии государства по
отношению к местному самоуправлению.
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ
"Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*> определен объем компетенции и
перечень вопросов местного значения,
находящихся в ведении муниципальных
образований. Этот перечень может быть
дополнен законодательством субъектов
Российской Федерации. Кроме того,
муниципальные образования вправе
принимать к своему рассмотрению иные
вопросы, не исключенные из их ведения и не
отнесенные к ведению других муниципальных
образований и органов государственной
власти (п. 2 ст. 6).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Ввиду того что
самоуправление - это управление, субъекты и
объекты которого совпадают (а значит,
управляют и выступают в качестве
управляемых одни и те же лица) решение
вопросов местного значения и реализация
задач в пределах ведения муниципальных
образований зависят от двух факторов:
наличия достаточной финансовой основы и
волеизъявления органов местного
самоуправления. Рассмотрение
законодательной основы этих факторов дает
представление о действительной
возможности достижения населением и
органами местного самоуправления цели
решения местных вопросов.
В условиях
финансового федерализма необходимо
принимать во внимание, что финансовая
основа местного самоуправления неразрывно
связана с институтами бюджетного и
налогового администрирования государства,
которые устанавливаются государством
законодательно и силой государственного
принуждения гарантируются. Федеральным
законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О
финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*> в п. 2 ст. 2 закреплен принцип
самостоятельности формирования и
использования местных финансов, между тем
вполне очевидно, что финансовая основа
местного самоуправления в рамках
действующего законодательства целиком
зависит от федеральной государственной
власти и государственной власти субъектов
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст.
4464.
По Конституции в ведении Российской
Федерации находятся принятие и изменение
Конституции РФ и федеральных законов,
обеспечение контроля за их соблюдением (п.
"а" ст. 71), а органы местного самоуправления,
их должностные лица и граждане обязаны
соблюдать Конституцию и федеральные законы
(п. 2 ст. 15). Поэтому основа правового
регулирования деятельности органов
местного самоуправления, предметы их
ведения, полномочия и компетенция
находятся в зависимости от законодательных
решений федеральных органов
государственной власти. Так, в соответствии
с п. 3 ст. 5 указанного Федерального закона
органы государственной власти, не
обременяя себя, гарантируют органам
местного самоуправления "три права":
право представительных органов местного
самоуправления самостоятельно определять
направления использования средств местных
бюджетов;
право представительных
органов местного самоуправления
распоряжаться свободными остатками
средств местных бюджетов, образовавшихся в
конце финансового года в результате
увеличения поступления доходов и
уменьшения расходов;
компенсацию
увеличения расходов или уменьшения доходов
местных бюджетов, возникших вследствие
принятия федеральных законов и законов
субъектов Российской Федерации, а также
иных решений органов государственной
власти.
Однако уже п. 4 той же статьи
право самостоятельного использования
средств местных бюджетов ограничивается на
стадии формирования местных бюджетов путем
применения единой методологии
государственных минимальных социальных
стандартов, социальных норм,
устанавливаемых органами государственной
власти. Таким образом, право самостоятельно
определять порядок использования
финансовых средств ставится в зависимость
от стандартов и норм, установленных иным
субъектом правовых отношений (органом
государственной власти), определяющим за
органы местного самоуправления этот
порядок. Кроме того, в соответствии с п. 8 ст.
5 того же Закона органы местного
самоуправления должны отчитываться об
исполнении местных бюджетов в
установленном порядке, что свидетельствует
о достаточно усеченном праве собственности
муниципальных образований на
самостоятельное распоряжение местными
финансами. И хотя под самостоятельностью
местного самоуправления понимается право
населения муниципального образования
непосредственно или через своих
представителей в соответствии с
действующими законами определять (без
вмешательства каких-либо иных властных
структур) круг вопросов, принимаемых к
своему ведению, и решать их, тем не менее
роль государственного регулирования в
данной области достаточно велика.
С
юридической точки зрения бюджет является
правовым актом, т.е. на уровне
муниципального образования это основной
финансовый план формирования,
распределения и использования денежного
фонда муниципального образования,
утверждаемый соответствующим
представительным органом и закрепляющий
юридические права и обязанности участников
бюджетных отношений. Поэтому правовое
регулирование местных финансов на
федеральном уровне отражено в Бюджетном
кодексе Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.
3823.
Во-первых, местные бюджеты включены в
структуру бюджетной системы Российской
Федерации в качестве бюджета третьего
уровня (ст. 10) и представляют собой форму
образования и расходования средств,
предназначенных для обеспечения задач и
функций, отнесенных к предметам ведения
местного самоуправления (ст. 14).
Во-вторых, к ведению органов местного
самоуправления в области регулирования
бюджетных правоотношений (ст. 9) отнесены:
- установление порядка составления и
рассмотрения проектов местных бюджетов,
утверждения и исполнения местных бюджетов,
осуществления контроля за их исполнением и
утверждения отчетов об исполнении местных
бюджетов;
- составление и рассмотрение
проектов местных бюджетов, утверждение и
исполнение местных бюджетов, осуществление
контроля за их исполнением и утверждение
отчетов об исполнении местных бюджетов;
- определение порядка направления в местные
бюджеты доходов от использования
муниципальной собственности, местных
налогов и сборов, иных доходов местных
бюджетов;
- определение порядка и
условий предоставления финансовой помощи и
бюджетных ссуд из местных бюджетов;
-
предоставление финансовой помощи и
бюджетных ссуд из местных бюджетов;
-
определение порядка осуществления
муниципальных заимствований;
-
осуществление муниципальных заимствований
и управление муниципальным долгом.
Таким образом, государственная власть, с
одной стороны, определяет предметы ведения
муниципальных образований, а с другой -
устанавливает и порядок использования
финансовых ресурсов, подчиняя их заранее
обозначенным целям и задачам.
На
определенной стадии перехода от
централизованной экономики к рынку, при
наличии на плечах государства огромной
ноши в виде социальной сферы, для
государственной власти это было
исключительно удобно. Таким способом
государство избавилось от прямой
обязанности содержать социальную сферу
общества, отнеся ее к ведению местного
самоуправления и отделив местное
самоуправление от государства. В частности,
к вопросам местного значения (ст. 87) были
отнесены четыре основных и капиталоемких
элемента социальной сферы:
содержание и
использование муниципального жилищного
фонда;
содержание и развитие
муниципальных энерго-, газо-, тепло-,
водоснабжения и канализации;
содержание и развитие муниципальных
учреждений здравоохранения;
содержание
и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и
профессионального образования.
Не
менее серьезным элементом социальной сферы
является предоставление нуждающимся
гражданам жилья на условиях социального
найма. Нетрудно догадаться, что такая
важнейшая функция Российской Федерации как
"социального государства" (ст. 7 Конституции)
также оказалась обязанностью местного
самоуправления.
В соответствии со ст. 30
Жилищного кодекса РСФСР установленная п. 3
ст. 40 Конституции гарантия предоставления
бесплатно или за доступную плату
малоимущим, иным указанным в законе
гражданам, нуждающимся в жилище, жилья по
установленным в законе нормам должна
исполняться органами местного
самоуправления. Органы государственной
власти несут обязанность по предоставлению
жилья в государственном (ведомственном)
жилищном фонде только отдельным категориям
государственных служащих. Следствием
такого законодательного решения проблемы в
условиях финансового федерализма стала
невозможность "истребования" местным
населением реализации конституционной
гарантии ни с Российской Федерации, ни с ее
субъектов, так как реализация этой гарантии
отнесена к местным вопросам
"самостоятельной власти". Между тем
возможность решения местных вопросов
целиком зависит от достаточности
финансовых ресурсов, находящихся в
распоряжении органов местного
самоуправления, при этом общеизвестно, что
до настоящего времени такой
самодостаточностью в финансовых ресурсах
органы местного самоуправления фактически
не обладают.
В соответствии с абз. 2 п. 2
ст. 18 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации", а с ее отменой - п. 5 ст. 12
Налогового кодекса РФ законодательно
закреплен запрет органам государственной
власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления вводить
дополнительные налоги, не предусмотренные
федеральным налоговым законодательством, а
равно повышать установленные на
федеральном уровне предельные значения
налоговых ставок. Конституционность
данного положения подтверждена
Постановлением Конституционного Суда РФ от
21 марта 1997 г. N 5-П <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст.
1602.
Принципы налогообложения и сборов в
части, непосредственно предопределяемой
положениями Конституции РФ, в соответствии
с п. "а" ст. 71 находятся в ведении Российской
Федерации. К ним относятся обеспечение
единой финансовой политики, включающей в
себя и единую налоговую политику, единство
налоговой системы, равное налоговое бремя и
установление налоговых изъятий только на
основании закона.
Принцип единой
финансовой политики, включая налоговую, и
принцип единства налоговой системы
закреплены в ряде статей, прежде всего в ст.
114 (п. "б" ч. 1), согласно которой Правительство
РФ обеспечивает проведение единой
финансовой кредитной и денежной политики.
Эти положения развивают одну из основ
конституционного строя нашей страны -
принцип единства экономического
пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том
числе, что на территории Российской
Федерации не допускается установление
таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного
перемещения товаров, услуг и финансовых
средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения
перемещения товаров и услуг могут
вводиться в соответствии с федеральным
законом, если это необходимо для
обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей (ч. 2 ст. 74). Поэтому формирование
местных бюджетов осуществляется в
соответствии с налоговым и бюджетным
законодательством Российской Федерации,
исходя из принципов, установленных на
федеральном уровне.
В частности,
бюджетная система Российской Федерации,
основанная на принципах, закрепленных в ст.
28 БК РФ, рассматривает местные бюджеты не
иначе как свою органическую часть и
предопределяет пределы самостоятельности
местных бюджетов в рамках бюджетной
системы. Эти принципы сводятся к
следующему:
- единство бюджетной
системы Российской Федерации;
-
разграничение доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы Российской
Федерации;
- самостоятельность
бюджетов;
- полнота отражения доходов и
расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
-
сбалансированность бюджета;
-
эффективность и экономность использования
бюджетных средств;
- общее (совокупное)
покрытие расходов бюджетов;
-
гласность;
- достоверность бюджета;
-
адресность и целевой характер бюджетных
средств.
В редакции ст. 31 БК РФ принцип
самостоятельности местных бюджетов
означает:
- право представительных и
исполнительных органов местного
самоуправления самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс;
-
наличие собственных источников доходов
местного бюджета, определяемых в
соответствии с российским
законодательством;
- законодательное
закрепление регулирующих доходов бюджетов,
полномочий по формированию доходов
бюджетов в соответствии с бюджетным и
налоговым законодательством;
- право
органов местного самоуправления
самостоятельно в соответствии с бюджетным
законодательством определять направления
расходования средств местных бюджетов;
- право органов местного самоуправления
самостоятельно в соответствии с бюджетным
законодательством определять источники
финансирования дефицита местных
бюджетов;
- недопустимость изъятия
доходов, дополнительно полученных в ходе
исполнения решений о местном бюджете, сумм
превышения доходов над расходами местных
бюджетов и сумм экономии по расходам
местных бюджетов;
- недопустимость
компенсации за счет бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской
Федерации потерь в доходах и
дополнительных расходов, возникших в ходе
исполнения решений о местных бюджетах, за
исключением случаев, связанных с
изменением законодательства.
Анализ
данной нормы Бюджетного кодекса,
определяющей закрытый перечень содержания
самостоятельности местного бюджета, дает
возможность сделать следующие выводы:
налоговые доходы как финансовая основа
местного самоуправления в Российской
Федерации определяются на федеральном
уровне, фиксируемы и не могут быть изменены
органами местного самоуправления;
право органов местного самоуправления
расходовать средства местных бюджетов не
может осуществляться иначе как в пределах,
установленных бюджетным
законодательством;
компенсация за счет
бюджетов других уровней потерь в доходах и
дополнительных расходах не зависит от воли
органов местного самоуправления.
Данная конструкция финансового
федерализма и местного самоуправления в
условиях федеративного государства не
вызывала
