Акты правосудия как источники административного права
и ведомств СССР. М., 1975. С. 9.
<2>
Мицкевич А.В. Правотворческое значение
нормативного акта // Советское государство
и право. 1965. N 11. С. 51.
<3> Невинский В.В.
Конституционный Суд РФ и правотворчество в
России // ВКС РФ. 1997. N 3. С. 69.
<4> Цит. по:
Зивс С.Л. Указ. соч. С. 37.
<5> Сивицкий
В.А., Терюкова Е.Ю. Решения Конституционного
Суда РФ как источники конституционного
права РФ // ВКС РФ. 1997. N 3. С. 75 - 76.
По мнению
В.А. Юсупова и Н.А. Волкова "правовые акты
органов советского государственного
управления представляют собой волевые
властные действия, которые направлены на
установление, изменение или прекращение
правовых норм или конкретных
правоотношений" <*>.
--------------------------------
<*> Юсупов В.А.,
Волков Н.А. Научные основы государственного
управления в СССР: Учебное пособие. Казань:
Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 47 - 48.
Р.Ф.
Васильев, указывая на то, что в такого рода
определениях ничего не говорится об
изменении норм, их отмене, изменении сферы
действия, "в то время как все это делается
именно посредством правовых актов", дает
свое определение нормативного акта как
волеизъявления "управомоченного субъекта
права, регулирующее общественные отношения
путем установления (изменения, отмены,
изменения сферы действия) правовых норм"
<*>.
--------------------------------
<*>
Васильев Р.Ф. О понятии правового акта //
Вестник Моск. ун-та. Серия 11. "Право". 1998. N 5. С.
19 - 20, 25.
В Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ дается следующее
определение: "Под нормативным правовым
актом понимается изданный в установленном
порядке акт управомоченного на то органа
государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица,
УСТАНАВЛИВАЮЩИЙ ПРАВОВЫЕ НОРМЫ (ПРАВИЛА
ПОВЕДЕНИЯ) (выделение наше. - Д.Б., А.Б.),
обязательные для неопределенного круга
лиц, рассчитанные на неоднократное
применение и действующие независимо от
того, возникли или прекратились конкретные
правоотношения, предусмотренные актом"
<*>. Представляется, что определение
понятий не является компетенцией суда в
целом и Пленума Верховного Суда РФ в
частности. Конституцией РФ (ст. 126) и Законом
РСФСР "О судоустройстве РСФСР" <**> (ст. 58) к
полномочиям Верховного Суда РФ отнесена,
кроме осуществления административных
функций (утверждение состава судебных
коллегий...), дача разъяснений по вопросам
судебной практики, которые, более того, в
настоящее время утратили силу
"руководящих". Формулирование
общеобязательных понятий (общих положений)
- прерогатива законодателя, предложение
определений, понятий - сфера теоретиков
права.
--------------------------------
<*> БВС
РФ. 2003. N 3.
<**> См.: Ведомости РСФСР. 1981. N
28. Ст. 976.
Сегодня, в связи с приобретением
судами полномочий на осуществление
судебного надзора за законностью
нормативных актов, границы применения
определения источника права как акта,
выражающего волю органов государственной
власти, в том числе на отмену нормы права,
расширяются. Поэтому совершенно обоснован
вывод о том, что "решения Конституционного
Суда вполне подпадают даже под формальное
определение нормативного правового акта",
так как "решение Конституционного Суда о
признании правового положения
неконституционным влечет отмену этого
положения, то есть правовой нормы" <*>.
--------------------------------
<*> Сивицкий В.А.,
Терюкова Е.Ю. Указ. соч. С. 76.
На
сегодняшний день нет четкого ответа на
вопрос об объеме полномочий судебной
власти в части осуществления судебного
нормоконтроля: вправе ли суд только
отменять нормативный акт или может его
аннулировать? Для отображения общей
картины практики признания незаконными
норм административного права, анализируя
формулировки резолютивной части решений,
отметим, что в 63 процентах решений можно
сделать вывод о том, что суд признает
нормативный акт незаконным с момента
принятия последнего. Статистические данные
были получены путем анализа судебной
практики Верховного Суда РФ за период с 28
ноября 1996 г. по 1 мая 2002 г. с использованием
данных сайта "". Законодатель на сегодняшний
день не придерживается однозначной
позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ
следует, что арбитражный суд вправе лишь
отменить незаконный нормативный акт -
признать его не подлежащим применению с
момента вступления в законную силу решения
суда. В части 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель
придерживается иной позиции - суд признает
нормативный правовой акт недействующим со
дня его принятия (аннулирует). Несмотря на
прямое указание в ч. 2 ст. 253 ГПК РФ на
необходимость аннулирования незаконного
нормативного акта, Верховный Суд РФ лишь
отменяет таковой.
Так, 15 мая 2003 г.
Определением Верховного Суда РФ был
признан недействующим и не подлежащим
применению со дня вынесения данного
решения пункт 14.3 Инструкции о порядке
выдачи, замены, учета и хранения паспортов
гражданина Российской Федерации,
утвержденной Приказом МВД России от 15
сентября 1997 г. N 605 в части, исключающей право
граждан, религиозные убеждения которых не
позволяют показываться перед посторонними
лицами без головных уборов, представлять
для получения паспорта гражданина РФ
личные фотографии с изображением лица
строго анфас в головном уборе.
Необходимо отличать отмену нормативного
акта от его аннулирования. Существование
последнего диктуется обязанностью
государства посредством судебных органов
осуществить восстановление нарушенных
прав. Только аннулирование незаконного
нормативного акта влечет полное
восстановление нарушенных прав граждан,
возможность предъявления иска к
государству о возмещении материального
ущерба.
Ученые должны ответить и на
вопрос о "восстановительной" функции актов
правосудия. Как уже указывалось выше, 18
октября 2002 г. Президиум Верховного Суда РФ
восстановил действие в полном объеме
Положения о порядке улучшения жилищных
условий граждан в городе Москве, частично
не действовавшего в связи с внесением
изменений Определением Судебной коллегии
по гражданским делам Верховного Суда РФ. 10
декабря 2002 г. уже Конституционный Суд РФ
Определением N 283-О "По запросу
Правительства Российской Федерации о
проверке конституционности Постановления
Правительства Российской Федерации от 14
января 2002 года N 8 "О внесении изменений и
дополнений в Положение о пошлинах за
патентование изобретений, полезных
моделей, промышленных образцов..." <*>
восстановил действие Постановления
Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 8 <**>,
ранее признанное незаконным и
недействующим в части установления новых
размеров патентных пошлин решением
Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. <***>.
"Восстановительно-правотворческую" природу
актов судебного нормоконтроля еще
предстоит изучить.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. II. Ст. 5289.
<**>
См.: СЗ РФ. 2002. N 3. Ст. 219.
<***> См.: БВС РФ.
2003. N 5.
Из вышесказанного следует вывод о
необходимости дополнения понятия "источник
права" с тем, чтобы отразить особенность
правотворческой функции по аннулированию
нормативного акта. Можно предложить
следующее определение акта правосудия как
источника права. Акт правосудия как
источник права - это постановление
(решение), принятое при осуществлении
судопроизводства в форме нормоконтроля,
признающее не соответствующими закону и
изменяющее, отменяющее или аннулирующее
нормы права. Данная схема дает возможность
обосновать определение актов правосудия
как источников конкретных областей права, в
том числе административного, в зависимости
от того, нормы какой отрасли права
признаются судом не соответствующими
закону. Поскольку нормы права, регулирующие
административно-правовые отношения, могут
содержаться в нормативных актах любого
уровня и любого органа государственной или
муниципальной власти, источником
административного права могут быть как
акты правосудия о признании незаконным
нормативного акта исполнительного органа,
так и нормативного акта представительного
органа власти.
Приведем лишь несколько
примеров влияния актов правосудия на
систему административного права.
В
настоящее время определение
административных прав и обязанностей
граждан в области разрешительной и
паспортной систем административного права
не представляется возможным без учета
актов правосудия. В формировании правовой
основы разрешительной системы
значительную роль играют постановления
Правительства РФ. Как показывает судебная
практика, зачастую Правительство принимает
нормы, регулирующие процедуру получения
разрешений на осуществление деятельности,
с превышением полномочий, в частности
устанавливая дополнительные, не
закрепленные в законе основания
прекращения действия разрешения.
Так, 13
марта 1998 г. своим решением <*> Верховный
Суд РФ признал незаконным п. 41
Постановления Правительства РФ от 8 июля 1997
г. N 831 "Об утверждении Правил сдачи
квалификационных экзаменов и выдачи
водительских удостоверений" <**>,
устанавливавший дополнительное основание
прекращения действия права на управление
транспортным средством, - утрата
водительского удостоверения. Заявитель В.Ю.
Минин в жалобе сослался на то, что
оспариваемое им положение п. 41
Постановления Правительства РФ, которым
предусмотрена выдача водительского
удостоверения взамен утраченного
(похищенного) после сдачи заявителем
экзаменов, ограничивает его права и
свободы, противоречит ст. 28 Федерального
закона от 10 декабря 1995 г. "О безопасности
дорожного движения" <***>, согласно п. 1
которой основаниями для прекращения
действия права на управление транспортными
средствами являются: истечение
установленного срока действия
водительского удостоверения; ухудшение
здоровья водителя, препятствующее
безопасному управлению транспортными
средствами, подтвержденное медицинскими
заключениями; лишение права на управление
транспортными средствами. Данная статья
предусматривает исчерпывающий перечень
оснований для прекращения действия права
на управление транспортными средствами.
Следовательно, утрата (кража) водительского
удостоверения согласно Федеральному
закону не является основанием для
прекращения действия права на управление
транспортным средством.
--------------------------------
<*> См.: БВС РФ. 1998. N
7.
<**> См.: СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3445.
<***> См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.
Другим
примером, демонстрирующим влияние актов
правосудия на разрешительную систему,
может служить дело по жалобе Н.В. Ионова о
признании незаконными пунктов 4, 5, 6, 7, 11 и 12
Положения о лицензировании деятельности
физических лиц в качестве арбитражных
управляющих, утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. <*>,
рассмотренное Верховным Судом РФ 7 сентября
2001 г. <**>. Заявитель ссылался на
противоречие оспариваемых пунктов
Положения о лицензировании Федеральным
законам "О несостоятельности (банкротстве)"
и "О лицензировании отдельных видов
деятельности" и на ограничение охраняемых
законом прав арбитражных управляющих, так
как Положение предусматривает получение
трех лицензий на осуществление одного вида
деятельности - деятельности арбитражного
управляющего. Суд установил, что согласно
ст. 19 Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)"
Правительство РФ вправе устанавливать
только порядок лицензирования
деятельности физических лиц в качестве
арбитражных управляющих. Вместе с тем
Правительство РФ наряду с порядком
лицензирования предусмотрело
дополнительные категории лицензии,
необходимые для осуществления
деятельности арбитражного управляющего, и
тем самым возложило на физических лиц,
осуществляющих деятельность в качестве
арбитражных управляющих, обязанность
получить не предусмотренные законом
дополнительные виды лицензий. Оспариваемые
пункты Положения, утвержденного
Правительством РФ, в части получения трех
категорий лицензий на осуществление
деятельности арбитражного управляющего
также противоречат ст. 7 Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности", из содержания которой
следует, что на каждый лицензируемый вид
деятельности выдается одна лицензия.
Вышеуказанные нарушения послужили
основанием признания оспоренных норм
незаконными и не подлежащими применению.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 1.
Ст. 194.
<**> См.: Решение ВС РФ от 7
сентября 2001 г. N ГКПИ 2001-778, 911. Документ
опубликован не был.
18 октября 2001 г.
Верховный Суд РФ рассмотрел законность п. 4
Постановления Правительства РФ от 11 мая 2001
г. N 367 "Об утверждении Положения о
лицензировании деятельности по заготовке,
переработке и реализации лома цветных
металлов" <*>, предусматривающего, что
лицензии на заготовку, переработку и
реализацию лома цветных и черных металлов в
части, относящейся к лому цветных металлов,
выданные в установленном порядке до
принятия указанного Постановления,
действительны в течение трех месяцев после
его официального опубликования. Как и в
предыдущих случаях, Верховный Суд РФ
установил, что Правительство РФ вышло за
рамки предоставленных ему Федеральным
законом полномочий. Статьей 3 Федерального
закона от 29 декабря 2000 г. 169-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об отходах производства и потребления" и
Федеральный закон "О лицензировании
отдельных видов деятельности" на
Правительство РФ возложена лишь
обязанность по приведению в двухмесячный
срок своих нормативных актов в
соответствие с указанными Федеральными
законами. При этом Правительство РФ не
наделялось полномочиями по ограничению
срока ранее выданных лицензий.
Устанавливая оспариваемую норму,
Правительство РФ по существу аннулировало
ранее выданные лицензии, поскольку по
истечении трех месяцев со дня
опубликования Постановления они
становятся недействительными и лицензиаты
утрачивают право на занятие лицензируемым
видом деятельности. Между тем перечень
оснований для аннулирования лицензий,
приведенный в ст. 13 ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности", является
исчерпывающим и не содержит такого
основания аннулирования лицензии, как
"принятие Правительством Российской
Федерации соответствующего постановления"
<**>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ
РФ. 2001. N 21. Ст. 2081.
<**> См.: БВС РФ. 2002. N
5.
15 января 1998 г. Конституционный Суд РФ
принял Постановление N 2-П "По делу о
проверке конституционности положений
частей первой и третьей статьи 8
Федерального закона от 15 августа 1996 года "О
порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию" в связи с
жалобой гражданина А.Я. Аванова" <*>. Этому
гражданину РФ, в 1996 году обратившемуся в
УВИР ГУВД г. Москвы с заявлением о выдаче
ему заграничного паспорта, было отказано за
неимением жилого помещения, наличие
которого позволяло бы ему получить в Москве
регистрацию по месту жительства
