Акты правосудия как источники административного права
КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
Д.Н. БАХРАХ, А.Л. БУРКОВ
Бахрах
Демьян Николаевич - доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки
РФ.
Бурков Антон Леонидович - юрист
общественного объединения "Сутяжник",
магистрант Департамента права Эссекского
университета (Колчестер,
Великобритания).
В юридической
литературе высказываются мнения о том, что
существуют три формы влияния актов
правосудия, точнее, судебной практики, на
нормативную базу:
- прецедент;
-
разъяснения по вопросам судебной практики -
постановления Пленумов Верховного Суда РФ
и Высшего Арбитражного Суда РФ;
-
решения судов о признании нормативных
актов незаконными (судебный
нормоконтроль).
Относительно отнесения
разъяснений по вопросам судебной практики
к источникам российского права существуют
разные точки зрения <*>. Однако
обсуждение данной проблемы выходит за
рамки настоящей статьи, поскольку эти акты,
по нашему мнению, не являются актами
правосудия.
--------------------------------
<*>
См., например: Жуйков В.М. К вопросу о
судебной практике как источнике права //
Судебная практика как источник права. М., 1997.
С. 16; Рарог А.И. Правовое значение
разъяснений Пленума Верховного Суда РФ //
Государство и право. 2001. N 2. С. 51 -
57.
Представляется, что разъяснения по
вопросам судебной практики в форме
постановлений не относятся к специфической
деятельности суда по отправлению
правосудия, а лишь обобщают его результаты,
то есть обобщают судебную практику. По
мнению Р.З. Лившица, "...разъяснения Пленума -
наиболее директивные и наименее судебные
акты во всей судебной практике...
Разъяснения внешне выглядят как типичный
акт органа законодательства или
управления, в них можно при желании
обнаружить, как в правовой норме, гипотезу,
диспозицию и санкцию..." <*>. Такому
явлению, как постановления Пленумов
Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного
Суда РФ, справедливо было дано наименование
- "разъяснение по вопросам судебной
практики" <**>.
--------------------------------
<*> Лившиц Р.З. Судебная практика как
источник права // Судебная практика как
источник права. М., 1997. С. 5.
<**> См.: СЗ
РФ. 1997. N 1. Ст. 1; РГ. 1995. 16 мая.
Обсуждать и
анализировать правовую природу
постановлений Пленумов Верховного Суда РФ
и Высшего Арбитражного Суда РФ
относительно признания или непризнания за
ними силы источника права целесообразно
только вне рамок специфической
деятельности суда по отправлению
правосудия, признавая за ними характер
административного акта.
Другой вопрос,
можно ли относить постановления высших
судебных инстанций по конкретным делам к
источникам российского права, называя их
прецедентами. В отечественной юридической
литературе в понятие "прецедент" зачастую
вкладывается иной смысл, чем был заложен в
доктрине прецедента в английском
судопроизводстве, - прецедент
отождествляется с решением суда, что
является необоснованным. Называя решение
суда прецедентным, мы скорее употребляем
это понятие в обывательском смысле - как
решение, которое ранее не встречалось в
практике судов <*>. Более того,
действующим российским законодательством
прецедент не регулируется, поэтому ни одно
решение российского суда, каким бы
"прецедентным" (неординарным) оно ни
являлось, не может считаться обязательным
для других, кроме участников дела,
субъектов права. Следовательно, решения
судов по конкретным делам не являются
источниками российского права.
--------------------------------
<*> О
нетождественности понятия "прецедент" в
доктрине общего права и употребляемого
российскими авторами см., например: Исаков
В.Б. Закон и судебный прецедент как источник
права в российской правовой системе // Сб.
рабочих материалов международного
семинара "Судебная практика как источник
права". М., 1999. Разд. 4. Россия; Кучин М.В.
Судебный прецедент как источник права
(дискуссионные вопросы) // Российский
юридический журнал. 1999. N 4. С. 71.
Но в
российской правовой системе существует
один вид судебных актов, которые можно с
полной уверенностью отнести к источникам
права как с позиции теории права, так и
закона. Это акты правосудия о признании
нормативных актов незаконными.
Из
анализа действующего законодательства
следует, что все суды, как конституционной,
так и общей юрисдикции, за исключением
мировых судей, обладают полномочиями на
осуществление надзора за законностью
нормативных актов. Суд дает нормативному
акту юридическую оценку, которая
заключается в том, что оспоренный
нормативный акт является незаконным и
нарушающим права неопределенного круга
лиц. Возникает вопрос о юридической природе
принимаемых судом постановлений,
содержащих оценку законности нормативных
актов, поскольку такого рода акты
правосудия оказывают влияние не только на
правовой статус сторон рассмотренного
дела. Можно ли считать акты правосудия
источниками административного права в
частности и права в целом? Представляется,
что ответ на поставленный вопрос кроется в
рамках понятия "источник права".
Оно
является классическим наряду с понятиями
"предмет и метод правового регулирования",
"отрасль права". Тем не менее "крупных работ,
специально посвященных источникам права,
почти нет. У нас в советские годы была
опубликована интересная монография С.Л.
Зивса. Это была докторская диссертация
автора. Она и поныне остается в российском
правоведении в гордом одиночестве" <*>.
Приятным новшеством нужно считать
появление монографии О.Е. Кутафина
"Источники конституционного права
Российской Федерации" <**>. Однако данный
автор не признает судебные акты
Конституционного Суда РФ источниками
российского права. Что касается источников
административного права, то, по мнению А.В.
Демина, данный институт практически не
разработан и "кроме статьи Г.И. Петрова,
опубликованной еще в 1958 году, мы фактически
не имеем теоретических работ по данной теме
(см.: Петров Г.И. Источники советского
административного права // Правоведение. 1958.
N 4. С. 34 - 45)" <***>.
--------------------------------
<*> Топорнин Б.Н. Система источников
права: тенденции развития // Судебная
практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.
С. 9 (речь идет о работе С.Л. Зивса "Источники
права", которая была опубликована
издательством "Наука" в 1981 году).
<**>
См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного
права Российской Федерации. М.: Юристъ,
2002.
<***> Демин А.В. Нормативный договор
как источник административного права //
Государство и право. 1998. N 2. С. 15.
К
сожалению, определению "источник права" не
уделялось достаточно внимания и, как
следствие, между понятиями "источник права"
и "нормативный акт" ставился знак тождества,
им давалось единое определение, которое,
более того, не отражало весь спектр
правотворческой деятельности и,
соответственно, четко не разграничивало
нормативные и ненормативные акты.
В
науке преобладало определение
нормативного акта как акта, содержащего
нормы права <1>. Под источниками
административного права понимались акты
органов государственной власти, которые
содержат нормы права, регулирующие
общественные отношения в сфере управления
<2>. С целью демаркации источника права,
что, как представляется, имело своей
первопричиной объяснение отсутствия в
социалистическом праве такого источника
права, как судебная практика, С.Л. Зивс
отмечал, что "источник права есть форма
выражения именно правовой нормы, и только
нормы" <3>. В связи с этим им предлагался
более точный вариант термина "источник
права" - "источник норм права", что
подчеркивало внешнюю форму выражения
правовой нормы <4>.
--------------------------------
<1> См.: Мицкевич А.В.
Акты высших органов советского
государства: юридическая природа
нормативных актов высших органов
государственной власти и управления СССР.
М., 1967. С. 22.
<2> См.: Петров Г.И.
Источники советского административного
права // Правоведение. 1958. N 4. С. 36.
<3>
Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С.
10.
<4> См.: Там же.
На этот пробел в
науке - неразработанность понятия "источник
права" - еще в 60-х годах ХХ века обратил
внимание А.В. Мицкевич, отметив, что данное
определение не может правильно раскрыть
природу некоторых актов, не содержащих в
себе как таковых норм права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Мицкевич А.В.
Указ. соч. С. 22.
А.В. Мицкевич обстоятельно
показал, что "определение нормативного акта
как акта, содержащего нормы права, или как
"формы выражения правовых норм" не отвечает
на основной вопрос: служит ли правовой акт
государственного органа источником (в
юридическом смысле) содержащихся в нем норм
или нет. Таким может быть лишь акт, в котором
выражена воля компетентного органа
государства об установлении правила
поведения, о его изменении или отмене" <*>.
Им предлагалось при определении понятия
"источник права" исходить из
функциональности категории, его
назначения, цели, учитывать не столько
закрепление норм права, сколько выражение
воли законодателя и, соответственно,
использовать понятие нормативного акта как
акта, направленного на установление
правовых норм, на их изменение и отмену
<**>.
--------------------------------
<*> Там
же. С. 25.
<**> См.: Ученые записки ВНИИСЗ.
М., 1964. Вып. 3 (20). С. 198.
Действительно, само
понятие "закон" предполагает нормативный
характер данного документа независимо от
того, содержит ли он норму права или нет.
Никто не будет отрицать нормативность,
общеобязательность, а следовательно, и силу
источника права за Федеральным законом от 30
декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях" <*>, несмотря на то, что
ст. ст. 1 и 2 этого Закона не устанавливают
как таковых норм права (правил поведения), а
лишь вводят в действие Закон и признают
утратившими силу нормативные акты. Более
того, это официальная политика государства
- отнесение к нормативным и тех актов,
которые не содержат в себе норм права. Так, в
Бюллетене нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти публикуются
в том числе и акты (приказы) об отмене,
признании утратившими силу нормативных
актов. Например, в N 21 за 2003 год опубликован
Приказ Министерства здравоохранения РФ от
25 апреля 2003 г. N 187 "О признании утратившим
силу нормативного правового акта Минздрава
России". Приказ Минздрава России считается
утратившим силу в целях приведения в
соответствие с действующим
законодательством РФ нормативных правовых
актов Минздрава России <**>. Практически в
каждом номере Бюллетеня встречаются такого
рода нормативные акты. Почему же
административные акты о признании акта
утратившим силу мы считаем источниками
права, а акты правосудия о признании того
или иного нормативного акта
недействительными - нет?! Решения
российских судов о признании нормативных
актов недействительными принимаются
именно с целью приведения в соответствие
нормативного акта с законодательством и в
связи с его несоответствием.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 1.
Ч. I. Ст. 2.
<**> См.: БНА. 2003. N 21.
Другой
пример говорит об отнесении Президиумом
Верховного Суда РФ актов правосудия о
признании нормативных актов незаконными к
источникам права. Отменяя Определение
Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5
октября 2001 г., Президиум Верховного Суда РФ
признал, что отмена может существенно
затронуть интересы граждан, которые были
приняты на учет для предоставления жилого
помещения на основании Положения о порядке
улучшения жилищных условий граждан в
городе Москве с изменениями, внесенными
указанным Определением. При этом Президиум
Верховного Суда РФ, применив к акту
правосудия конституционный принцип, что
законы, ухудшающие положение граждан,
обратной силы не имеют (ст. ст. 54, 55, 57
Конституции РФ), постановил, что решения
жилищных органов о постановке граждан на
учет, принятые в период действия
Определения Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ (с 5
октября 2001 г. по 18 сентября 2002 г.), не
подлежат пересмотру в судах <*>.
--------------------------------
<*> См.: БВС РФ. 2003. N 1.
С. 10 - 11.
Таким образом, определение
нормативного акта как акта, направленного
на установление правовых норм, на их
изменение и отмену, в настоящее время
приобретает еще большую актуальность в
связи с появлением у судов полномочий на
осуществление нормоконтроля. Судебные
акты, содержащие оценку законности
нормативных актов, имеют юридические
последствия не только в отношении сторон
судебного спора, так как влекут утрату
нормативным актом юридической силы,
поэтому и не являются исключительно актами
применения права. Конституционный Суд РФ
признал свои решения имеющими
общеобязательное значение, указав, что
"решения Конституционного Суда РФ, в
результате которых неконституционные
нормативные акты утрачивают юридическую
силу, имеют такую же сферу действия во
времени, пространстве и по кругу лиц, как
решения нормотворческого органа, и,
следовательно, такое же, как нормативные
акты, общее значение" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст.
3004.
Недостаток определения источника
права как акта, закрепляющего нормы права,
заключался в следующем. Понятие "источник
права" определяли, основываясь на
особенностях правовой нормы,
соответственно, через понятие правовой
нормы. Определение источника права,
являющегося "результатом правотворческой
деятельности государственных органов"
<1>, должно отражать характер этой
деятельности и ее конечный продукт, который
выражается не только в закреплении правил
поведения. "Правильное определение понятия
"нормативно-правовой акт" не может
отвлекаться от назначения данного акта, его
юридической функции и ограничиваться
только указанием на необходимость
обнаружить изложение норм права в тексте
данного акта" <2>. Нормативный акт как
результат правотворчества должен отражать
особенности не нормы права, а
правотворческой деятельности, которая
понимается как "целенаправленная
деятельность органов государственной
власти либо самого народа по установлению,
изменению или отмене общеобязательных
правил поведения (норм права) в обществе
посредством определенной
формально-юридической процедуры" <3>.
Аналогичное определение правотворчества
содержится, например, в Законе США "Об
административной процедуре", которое
понимается как процесс "формирования,
дополнения или отмены нормы" <4>. Таким
определением нормативного правового акта,
отражающим особенности не нормы права, а
особенности правотворческой деятельности,
является "правовой акт, содержащий,
устанавливающий, отменяющий, изменяющий
нормы или изменяющий сферу их действия"
<5>.
--------------------------------
<1>
Николаева М.Н. Нормативные акты министерств
