Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике
к языку и стилю изложения. А.Ф. Шебанов
отмечал, что "законодатель стремится дать
предельно ясное и четкое словесное
выражение каждой правовой нормы, чтобы
наиболее полно, определенно и вместе с тем
просто и доступно передать ее содержание...
обеспечить единообразное понимание и
исполнение правовых норм" <**>.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С.
Указ. соч. С. 39.
<**> Шебанов А.Ф.
Нормативные акты советского государства:
Лекции юридического факультета. С.
8.
Вопросы формы, структуры и текста
недостаточно освещены в законах. Этот
пробел восполняется в подзаконных актах.
Они же регулируют вопросы юридической
техники применительно к законам <*>.
--------------------------------
<*> См.: Инструкция
по оформлению проектов нормативных
правовых актов, подготавливаемых в
Судебном департаменте для представления в
органы государственной власти, утверждена
Приказом Судебного департамента при
Верховном Суде РФ от 19 ноября 1999 г. N 144.
Документ опубликован не был.
Таким
образом, нормативный правовой акт - это
письменный документ, имеющий внутреннюю
структуру, соответствующую правилам
законодательной техники. Он отличается
также использованием специальных терминов,
наличием установленных реквизитов (дата,
номер, наименование и т. п.).
6) Для
проникновения в сущность нормативного
правового акта важны процедурные вопросы.
Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что "признак
закона состоит в том, что воля органов
государственной власти, творящей норму
права, должна выразиться в установленном
заранее порядке" <*>. Этот признак
представлялся ему столь значительным, что
он предлагает в зависимости от его
реализации определять политический режим
государства: "Если в конституционных
государствах, - пишет ученый, - граждане
стремятся оградить себя твердым
законодательным порядком от произвола
исполнительных органов, то при абсолютном
режиме монарх заинтересован в том, чтобы
подданные знали и выполняли его волю, а для
этого он должен установить форму, которая
служила бы для подданных ручательством, что
дошедшее до них повеление выражает
действительную волю монарха" <**>.
--------------------------------
<*> Шершеневич Г.Ф.
Общая теория права. Т. 1. Вып. 2. М., 1911. С. 520.
<**> Там же. С. 521.
Российское государство
создало достаточно развитый механизм
регулирования правотворчества. Основные
идеи, принципы, конструкция
законодательного процесса получили
закрепление в Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ установил, что "из
принципа верховенства Конституции
Российской Федерации и задачи обеспечения
соответствия ей законов и иных правовых
актов (часть 1 статьи 15 Конституции
Российской Федерации) вытекает обязанность
всех участников законодательного процесса
соблюдать установленную Конституцией
Российской Федерации процедуру
законотворчества" <*>. К сожалению, в
законах эти основополагающие тезисы
дальнейшего развития пока не получили.
Попытки принятия процедурного документа в
виде закона "О порядке принятия федеральных
конституционных законов и федеральных
законов" не дали результата. Цель данного
законопроекта - установление
процессуальных правил, тогда как закон "О
нормативных правовых актах в Российской
Федерации" выполнял бы роль материального
акта. Эта идея пока не получила своего
завершения, в силу чего сохранился порядок
регламентного регулирования внутренними
актами палат Федерального Собрания.
--------------------------------
<*> Постановление
Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N
10-П // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
Значение
процедурных вопросов исключительно велико,
что подчеркивается возможностью отмены
нормативных правовых актов в случае
нарушения порядка их принятия. Этот вопрос
становился предметом рассмотрения высших
судебных инстанций. Так, Верховный Суд РФ
рассмотрел дело о признании незаконным и
недействующим Положения Банка России <*>.
В ходе разбирательства Суд подверг анализу
правотворческую процедуру Центрального
банка РФ в части подписания нормативных
правовых актов. Судебный орган установил
зависимость между правомочиями
должностных лиц и актами, которыми их права
могут устанавливаться (передаваться):
"Полномочия Председателя Банка России по
участию в нормотворчестве закреплены на
уровне федерального закона, не
предусматривающего право на передачу этих
полномочий или их части другим должностным
лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую
юридическую силу, такое право не может быть
предоставлено" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Положение от
23 декабря 1997 г. N 9-П "О порядке формирования и
использования резервного фонда кредитной
организации" в редакции Указания ЦБ РФ от 1
июля 1998 г. N 273-У // Вестник Банка России. 1998. N
46.
<**> Определение Верховного Суда РФ
от 17 августа 1999 г. N КАС 99-194 // БВС РФ. 2000. N
10.
Процессуальные вопросы создания
нормативных правовых актов достаточно
интенсивно рассматриваются в практике
Конституционного Суда РФ, им дано
толкование практически всех статей
Основного закона, затрагивающих
процедурные нормы: ст. ст. 105 (ч. 4), 106 <1>, 103
(ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч.
2) <2>, 107 <3>. Зависимость между
соблюдением процессуальных правил и
действием актов рассматривалась
Конституционным Судом РФ в споре между
Федеральным Собранием и Президентом РФ.
Стороны по-разному видели вопрос о том, были
ли в процессе принятия Федерального закона
<4> нарушены установленные Конституцией
РФ требования к порядку принятия
федеральных законов и предусмотренные ею
условия и процедуры. Рассмотрев дело,
Конституционный Суд РФ подтвердил
обязанность Президента РФ в соответствии
со ст. 107 (ч. 3) Конституции РФ подписать и
обнародовать принятый Федеральный закон.
Одновременно орган конституционного
контроля высказал Президенту РФ
процедурную рекомендацию следующего
содержания: обратиться в Конституционный
Суд РФ с запросом о проверке соответствия
Конституции РФ названного Федерального
закона, в том числе по порядку принятия
<5>. Не преуменьшая значение толкований
содержания законодательного процесса
Конституционным Судом РФ, отметим, что
столь важный вывод требует
законодательного решения. Тот факт, что
между Основным законом и внутренними
актами палат десятилетиями существует
вакуум, недопустим. Законодательный
процесс нередко лихорадит вследствие
нечетких процедур.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П // ВКС РФ. 1995. N 2 -
3.
<2> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N
2-П // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
<3> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
22 апреля 1996 г. N 10-П // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
<4> "О культурных ценностях, перемещенных
в Союз ССР в результате Второй мировой
войны и находящихся на территории
Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.
1799.
<5> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N
11-П "По делу о разрешении спора между
Советом Федерации и Президентом Российской
Федерации, между Государственной Думой и
Президентом Российской Федерации об
обязанности Президента Российской
Федерации подписать принятый Федеральный
закон "О культурных ценностях, перемещенных
в Союз ССР в результате Второй мировой
войны и находящихся на территории
Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.
1879.
8) Правовой акт издается
уполномоченными субъектами в пределах их
компетенции. Их правомочие на издание актов
устанавливается конституцией, законами,
иными актами. Каждому правотворческому
органу предоставлена определенная форма
(формы) акта, в которую он воплощает свои
предписания. Например, Президент РФ создает
только указы и распоряжения. Компетенция
органов устанавливается в соответствующих
юридических нормах. Например, в общих
чертах она закреплена в ст. ст. 71 и 72
Конституции РФ.
В данном признаке
фактически объединены два. С одной стороны,
орган должен соблюдать требования к форме
(указ, приказ и др.), с другой - к содержанию.
Второе требование означает, что каждому
органу определен круг вопросов, которые он
управомочен решать. Выход за эти пределы
представляет собой нарушение
компетенции.
Компетенция
правотворческих органов может носить
всеобщее значение, а может относиться к
отдельным стадиям принятия нормативного
правового акта. Верховный Суд РФ разъяснил:
"Исходя из общего принципа правотворчества,
дозволяющего на стадии принятия акта
действия лишь строго в пределах
специальной компетенции участников
процесса, предоставление (делегирование)
права подписания нормативных актов этими
участниками другим лицам недопустимо, если
иное прямо не предусмотрено юридическим
актом не ниже уровня, на котором определена
специальная компетенция" <*>.
--------------------------------
<*> Определение
Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. N КАС
99-194 // БВС РФ. 2000. N 10.
В целом Верховный Суд
РФ по заявлениям сторон достаточно
интенсивно участвует в оценке компетенции
участников правотворческой деятельности.
Так, Магаданское областное общество
охотников и рыболовов обратилось в суд с
жалобой, в которой просило признать
недействительным Приказ Министерства
сельского хозяйства и продовольствия РФ от
24 декабря 1993 г. N 315 "О предоставлении права
на охоту". По мнению заявителя, акт издан
неправомочным органом, его содержание
противоречит постановлениям Правительства
РФ, во исполнение которых он принят. Суд
установил, что в пределах своей компетенции
министерство правомочно издавать приказы,
распоряжения, указания и инструкции в
области охраны и регулирования
использования животного мира на территории
России. Это позволило ему сделать вывод о
том, что приказы, регламентирующие порядок
выдачи удостоверений на право охоты, изданы
компетентным правотворческим органом в
пределах его полномочий <*>.
--------------------------------
<*> См.: Решение
Верховного Суда РФ от 16 сентября 1998 г. // БВС
РФ. 1999. N 3.
9) Нормативный правовой акт
предназначен для регулирования
общественных отношений. Это достигается
разными способами и методами, путем
запретов, обязываний и дозволений, с
использованием различных юридических
средств. Для характеристики нормативных
правовых актов важны адресаты их
предписаний, так как их отношения выступают
предметом правового регулирования. Но не
все отношения нуждаются в правовом
воздействии и далеко не все могут
поддаваться нормативно-организационному
воздействию.
С учетом сказанного
выделим следующие признаки нормативного
правового акта: 1) волевое содержание; 2)
официальный характер; 3) входит в единую
систему; 4) нормативность; 5) принимается по
специальной процедуре; 6) издается
компетентными органами и лицами; 7)
регулирует общественные отношения; 8)
издается управомоченными органами и
лицами; 9) гарантируется принудительной
силой государства; 10) имеет форму и
структуру, установленные законом.
Таким
образом, понятие нормативного правового
акта находится в постоянном развитии. Но
оснований для удовлетворения современным
состоянием нормативных правовых актов нет.
Многочисленные примеры судебной практики
свидетельствуют о том, что граждане,
организации не видят в актах государства
абсолютной истины. Очевидно, нужны новые
подходы к доктрине нормативных актов.
Существует острая потребность придания ей
юридической силы. Реальный путь для
достижения этого результата видится в
принятии федеральных законов, регулирующих
законодательный процесс и систему
нормативных правовых актов. Убежденность
граждан в их сопричастности к деятельности
государства, растворение воли всех в воле
государственных предписаний, вера в
обоснованность запретов сделают авторитет
нормативного правового акта
действительным.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от
26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 15.04.1998 N 64-ФЗ
"О КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ, ПЕРЕМЕЩЕННЫХ В
СОЮЗ ССР В РЕЗУЛЬТАТЕ
ВТОРОЙ МИРОВОЙ
ВОЙНЫ И НАХОДЯЩИХСЯ НА ТЕРРИТОРИИ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 05.02.1997)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 11.10.1996 N
683-II ГД
"О ФАКТЕ ГРУБОГО НЕИСПОЛНЕНИЯ
СТАТЬИ 855 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ Президента РФ
от 21.01.1993 N 104
"О НОРМАТИВНЫХ АКТАХ
ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 13.04.1993 N 307
"О РЕГИСТРАЦИИ И
ОПУБЛИКОВАНИИ ВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
30.05.1997 N 654
"О МЕРАХ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 28
МАЯ 1997 Г. N 529 "О ПОРЯДКЕ ОБРАЩЕНИЯ АКЦИЙ
РОССИЙСКОГО
АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА
"ГАЗПРОМ" НА ПЕРИОД ЗАКРЕПЛЕНИЯ В
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ АКЦИЙ
РОССИЙСКОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА
"ГАЗПРОМ"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Комитета
конституционного надзора СССР от 29.11.1990
N 12 (2-12)
"О ПРАВИЛАХ, ДОПУСКАЮЩИХ
ПРИМЕНЕНИЕ НЕОПУБЛИКОВАННЫХ
НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ О ПРАВАХ, СВОБОДАХ И
ОБЯЗАННОСТЯХ ГРАЖДАН"
"ПОЛОЖЕНИЕ О
ПОРЯДКЕ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ ТРУДОВОГО СТАЖА ДЛЯ
НАЗНАЧЕНИЙ
ПЕНСИЙ В РСФСР"
(утв.
Приказом Минсоцобеспечения РСФСР от 04.10.1991 N
190)
ПРИКАЗ Минсельхоза РФ от 24.12.1993 N 315
"О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ПРАВА НА
ОХОТУ"
"ПОЛОЖЕНИЕ О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕЗЕРВНОГО ФОНДА
КРЕДИТНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ"
(утв. ЦБ РФ 23.12.1997
N 9-П)
ПРИКАЗ Минюста РФ от 14.07.1999 N 217
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЙ О ПРИМЕНЕНИИ
ПРАВИЛ ПОДГОТОВКИ
НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ И ИХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ"
ПРИКАЗ
Минюста РФ от 27.11.2001 N 313
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ВЕДЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО
РЕГИСТРА
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПРИКАЗ
ГТК РФ от 02.04.2002 N 307
"О ВНЕСЕНИИ
ДОПОЛНЕНИЯ В ПРИКАЗ ГТК РОССИИ ОТ 20.05.1996 N
304"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда
РФ от 23.03.1995 N 1-П
"ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 105 И СТАТЬИ 106 КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П
"ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 103 (ЧАСТЬ 3), 105
(ЧАСТИ 2 И 5), 107
(ЧАСТЬ 3), 108 (ЧАСТЬ 2), 117
(ЧАСТЬ 3) И 135 (ЧАСТЬ 2)
КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П
"ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 107 КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
