Актуальные направления развития избирательного законодательства
субъектов Федерации, в ряде случаев неполно
или неточно воспроизводящих нормы
Федерального закона. Существуют весьма
серьезные различия в формулировках
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав..." и Федеральных законов
"О выборах депутатов Государственной
Думы..." и "О выборах Президента Российской
Федерации". Эти различия создают
существенные сложности в реализации
избирательных прав кандидатами, иными
участниками выборов.
Так, федеральным
законодательством установлены ограничения
на рекламу коммерческой и иной не связанной
с выборами деятельности с использованием
фамилии или изображения кандидата,
наименования, эмблемы, иной символики
политической партии, избирательного блока
в ходе избирательной кампании. Согласно
пункту 4 ст. 64 Федерального закона "О выборах
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации" оплата рекламы коммерческой и
иной не связанной с выборами деятельности с
использованием фамилии или изображения
кандидата, наименования, эмблемы, иной
символики политической партии,
избирательного блока, выдвинувших список
(списки) кандидатов, политической партии,
иного общероссийского общественного
объединения, входящих в состав
избирательного блока, выдвинувшего список
(списки) кандидатов, в ходе избирательной
кампании осуществляется только из средств
соответствующего избирательного фонда.
В то же время Федеральный закон "Об основных
гарантиях избирательных прав..." (п. 4 ст. 56)
устанавливает дополнительное ограничение,
отсутствующее в Федеральном законе "О
выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации": в период избирательной кампании
за счет средств соответствующего
избирательного фонда также должна
осуществляться оплата рекламы организаций,
учредителями, собственниками, владельцами
и (или) членами органов управления которых
являются кандидаты, избирательные
объединения, их доверенные лица и
уполномоченные представители,
общественные объединения, входящие в
состав избирательных блоков,
уполномоченные представители
избирательных блоков. При этом следует
учесть, что последнее ограничение носит
строго формальный характер, в частности, не
определены пределы его действия, связанные
с территорией распространения рекламы.
Если исходить из буквального толкования
данной нормы, получится, что во время
избирательной кампании для кандидата,
баллотирующегося по одному из
одномандатных округов и являющегося
владельцем акций либо учредителем одной из
достаточно крупных компаний, могут быть
созданы непреодолимые препятствия для
участия в выборах в случае осуществления
этой компанией рекламной деятельности даже
вне территории соответствующего
избирательного округа и вне всякой связи с
выборами.
Налицо серьезная коллизия в
формулировках законов, которой не было
найдено адекватного разрешения в ходе
избирательной кампании по выборам
депутатов Государственной Думы 2003 года.
Пунктом 6 ст. 1 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав..."
предусмотрено, что если федеральный закон
противоречит Федеральному закону "Об
основных гарантиях избирательных прав...",
то применяются нормы последнего закона. В
то же время нельзя не учитывать, что в
соответствии с Конституцией Российской
Федерации не допускается установление
более высокой юридической силы одного
федерального закона по отношению к другому
федеральному закону. Недопустимость
установления приоритетности одного
федерального закона перед другим
неоднократно подчеркивалась в правовых
позициях Конституционного Суда Российской
Федерации. На это, в частности, указывалось
в Определении Конституционного Суда от 5
ноября 1999 г. N 182-О, принятом по запросу
Арбитражного суда г. Москвы о проверке
конституционности пунктов 1 и 4 части 4
статьи 20 Федерального закона "О банках и
банковской деятельности". Конституционный
Суд подчеркивал, что в ст. 76 Конституции
Российской Федерации не определяется и не
может определяться иерархия актов внутри
одного их вида, в данном случае -
федеральных законов. Ни один федеральный
закон в силу ст. 76 Конституции не обладает
по отношению к другому федеральному закону
большей юридической силой <*>. Практика
проведения выборов депутатов
Государственной Думы в 2003 году показала
серьезность противоречий между указанными
нормами федеральных законов. В одних
случаях избирательные комиссии и суды при
решении вопроса об ответственности
кандидата руководствовались нормами
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав..." (в частности, по
основаниям, указанным в данном Федеральном
законе, кандидату в депутаты
Государственной Думы по Энгельсскому
одномандатному избирательному округу Е.И.
Шлычкову соответствующей окружной
избирательной комиссией было отказано в
регистрации, и областной суд подтвердил
правомерность этого решения), в других
случаях избирательные комиссии и суды
ориентировались на более благоприятные для
кандидатов формулировки Федерального
закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации".
--------------------------------
<*> См.: Лазарев Л.В.
Правовые позиции Конституционного Суда
России. М., 2003. С. 497.
Такая правовая
ситуация существенно снижает защищенность
избирательных прав кандидатов, поскольку
вопрос о продолжении их участия в выборах
решается по усмотрению
правоприменительных органов.
Имеются и
другие серьезные расхождения в содержании
норм Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав..." и
Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации". Некоторые
из них носят характер законодательной
ошибки. В частности, можно указать на явное
расхождение в формулировках п. 5 ст. 77
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав..." и п. 4 ст. 96
Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Об этом см.:
Комментарий к Федеральному закону "О
выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации" / Под ред. С.В. Кабышева и А.Е.
Постникова. М., 2003. С. 841 - 842.
Таким образом,
несмотря на достаточно высокие темпы
модификации современного российского
избирательного законодательства, налицо
специфические "проблемы роста", которые
проявляются в том, что сформировавшаяся
система избирательного законодательства
является излишне громоздкой. Действующий
Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
с его всеобъемлющим предметом
регулирования фактически играет роль
избирательного кодекса страны, однако в
этом качестве он не вполне эффективен,
поскольку параллельно с ним действуют иные
законы о выборах, при этом федеральными
законами о выборах может изменяться его
содержание. Превратиться в полноценный
избирательный кодекс России, исчерпывающим
образом регулирующий проведение всех
выборов в Российской Федерации, он не может
без изменения Конституции России, без
ревизии основ федеративного устройства
страны, предполагающих определенную
самостоятельность субъектов Федерации в
формировании образуемых ими органов
государственной власти, а также
установленного Конституцией разграничения
полномочий между Российской Федерацией и
ее субъектами в области организации
системы органов государственной власти и
органов местного самоуправления.
В этой
связи представляется актуальной
постановка вопроса о том, чтобы детальное
регулирование, содержащееся в данном
Законе, было рассчитано прежде всего на
выборы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления. Применительно к
выборам депутатов Государственной Думы и
Президента Российской Федерации это более
правильно сделать в соответствующих
федеральных законах о выборах. Унификация
регулирования для всех выборов
(федеральных, региональных и муниципальных)
необходима только в отношении отдельных
избирательных процедур - составления
списков избирателей, порядка голосования,
подсчета голосов и некоторых других. Что
касается регулирования иных избирательных
правоотношений, то, как нам представляется,
Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав..." должен быть возвращен
на изначальную почву рамочного
регулирования как наиболее
соответствующего конституционному
разграничению полномочий Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
в области избирательного
законодательства.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
02.12.1990 N 395-1
"О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.12.1994
N 56-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
26.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N
124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 11.07.2001 N 95-ФЗ
"О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ"
(принят ГД ФС
РФ 21.06.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N
67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.12.2002 N
175-ФЗ
"О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 20.11.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 10.01.2003 N 19-ФЗ
"О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
24.12.2002)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ Конституционного Суда
РФ от 05.11.1999 N 182-О
"ПО ЗАПРОСУ
АРБИТРАЖНОГО СУДА ГОРОДА МОСКВЫ О
ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТОВ 1
И 4 ЧАСТИ ЧЕТВЕРТОЙ СТАТЬИ 20
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
Журнал российского права,
N 2, 2004
