Актуальные направления развития избирательного законодательства
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А.Е.
ПОСТНИКОВ
Постников Александр
Евгеньевич - заведующий отделом
конституционного права ИЗиСП, доктор
юридических наук.
Избирательное
законодательство продолжает оставаться
одной из наиболее динамично развивающихся
частей системы российского
законодательства. При этом частая смена
законов о выборах, корректировка подходов к
правовому регулированию в основном не
связаны с необходимостью восполнения
пробелов в законодательстве. Эта задача
была решена непосредственно после принятия
Конституции Российской Федерации, когда в
1994 - 1996 гг. сформировалась достаточно
разветвленная система законодательных
актов о выборах как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов Федерации.
Происходившие в последнее время изменения
в избирательном законодательстве в первую
очередь были вызваны преимущественно
политическими причинами, стремлением
руководства страны усилить "вертикаль
власти". Наиболее важными результатами
этого курса, спроецированного на сферу
выборов, явились:
- корректировка
разграничения полномочий между Российской
Федерацией и субъектами Российской
Федерации в сфере организации
государственной власти и местного
самоуправления (включая формирование
соответствующих органов власти);
-
создание дополнительных инструментов,
обеспечивающих надлежащий контроль
федеральных органов государственной
власти за политическими процессами,
затрагивающими деятельность политических
партий, ход избирательных кампаний не
только на федеральном, но и на региональном
и местном уровнях.
Рассмотрим основные
проявления указанных изменений и их
конституционно-правовое значение.
Как
известно, центральное место в системе
российского избирательного
законодательства занимает Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" 2002 года
(далее - Федеральный закон "Об основных
гарантиях избирательных прав...") <1>. В
соответствии с этим Законом принимаются
законы субъектов Российской Федерации о
выборах органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и выборах
органов местного самоуправления. Первый
Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской
Федерации" <2> был принят в 1994 году. Он
являлся рамочным, поскольку устанавливал
только основные параметры механизма
реализации гражданами избирательных прав
при проведении как федеральных, так и
региональных выборов; на их основе
законодательные органы субъектов
Российской Федерации могли осуществлять
детальное правовое регулирование, исходя
из особенностей организации
государственной власти и местного
самоуправления в конкретном субъекте
Федерации. Принятый в 1997 году Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" <3> и
внесенные в него в 1999 году обширные
изменения <4> коренным образом изменили
соотношение федерального и регионального
избирательного законодательства.
Федеральный закон стал постепенно
утрачивать черты рамочного, и правовое
регулирование вопросов формирования
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления фактически стало все больше
переводиться в сферу ответственности
федерального законодателя.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2002. N 4.
Ст. 2253.
<2> См.: СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
<3> См.: СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.
<4> См.: СЗ
РФ. 1999. N 14. Ст. 1653.
Этот процесс в целом
никак не предопределялся установленным
Конституцией РФ разграничением предметов
ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами. Дело в том, что правоотношения
по формированию выборных органов
государственной власти и органов местного
самоуправления объективно имеют
двойственную природу, что никак нельзя
игнорировать в законодательстве. С одной
стороны, в них реализуются конституционные
права граждан избирать и быть избранными, и
в этом смысле они являются предметом
законодательного регулирования со стороны
Российской Федерации в соответствии с п. "в"
ст. 71 Конституции Российской Федерации. С
другой стороны, способ формирования данных
органов и применяемые для этого процедуры
зависят от конкретной системы организации
государственной власти и местного
самоуправления в субъекте Российской
Федерации. Именно в этой особенности
избирательных правоотношений и коренятся
прерогативы субъектов Федерации по их
самостоятельному регулированию.
Права
избирать и быть избранными, закрепленные в
ст. 32 Конституции Российской Федерации,
могут реализовываться по-разному, с
использованием различных избирательных
процедур (в зависимости от установленного
типа избирательной системы, системы
избирательных комиссий, особенностей
территории, состава населения и прочих
обстоятельств). Поэтому само по себе
применение субъектами Федерации различных
подходов в регулировании тех или иных
избирательных процедур не означает
какого-либо умаления степени защиты
конституционных прав граждан избирать и
быть избранными.
Возможность
формирования многообразных моделей
реализации названных прав на уровне
субъектов Российской Федерации вытекает из
установленных в п. "н" ч. 1 ст. 72, а также в ч. 1
ст. 77 Конституции Российской Федерации
полномочий субъектов Российской Федерации
в сфере организации государственной власти
и местного самоуправления, а также
закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции права
населения самостоятельно определять
структуру органов местного самоуправления.
Избирательные правоотношения - это всегда в
то же время и правоотношения по поводу
организации публичной власти <*>. Однако
эта сторона данных правоотношений все чаще
предается забвению в связи с постоянным
увеличением объема федерального
регулирования избирательных прав граждан.
Между тем в сферу федерального
регулирования избирательных прав граждан
все чаще стали включаться отношения по
поводу избирательных процедур, прямо не
связанных с защитой конституционных прав
избирать и быть избранными (активного и
пассивного избирательного права). Это
прежде всего нашло отражение в определении
в федеральном законодательстве понятия
"избирательные права граждан".
--------------------------------
<*> Как отмечается в
учебнике "Избирательное право и
избирательный процесс в Российской
Федерации" (М., 2003. С. 4), "избирательное право
составляет органичную часть современной
правовой системы Российской Федерации,
связанную с организацией
народовластия".
Так, если в Федеральном
законе "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской
Федерации" 1994 года избирательные права
граждан определялись как конституционное
право граждан избирать и быть избранными в
органы государственной власти и в выборные
органы местного самоуправления (ст. 2), то в
Федеральном законе "Об основных гарантиях
избирательных прав..." 1997 года было введено
принципиально новое понятие избирательных
прав как конституционного права граждан
Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы государственной власти
и органы местного самоуправления, в том
числе участвовать в выдвижении кандидатов
(списков кандидатов), предвыборной
агитации, наблюдении за проведением
выборов, работой избирательных комиссий,
включая установление итогов голосования и
определение результатов выборов, а также в
других избирательных действиях (ст. 2). Таким
образом, любое конкретное правомочие
граждан в правоотношениях, возникающих с
участием в тех или иных избирательных
действиях, стало рассматриваться как
объект регулирования федерального
законодательства. Тем самым практически
все избирательные правоотношения также
были переведены в разряд объектов
указанного регулирования.
Подобная
фактически сложившаяся конструкция
разграничения полномочий в сфере
избирательного законодательства
существенно ограничила диапазон
регулирования выборов законами субъектов
Российской Федерации. Если
проанализировать законы субъектов
Федерации о выборах, легко убедиться, что
подавляющее большинство норм этих законов
лишь более или менее точно повторяет нормы
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав...", а нормы, направленные
на учет региональной специфики, составляют
крайне незначительный элемент
регионального избирательного
законодательства. Это связано не только с
нежеланием субъектов Российской Федерации
творчески развивать нормы федерального
законодательства или с отсутствием
возможностей развития собственного
законотворчества (факторы, в значительной
степени доминировавшие на первоначальных
этапах разработки регионального
избирательного законодательства), а также и
с тем, что унификация правового
регулирования, содержащаяся в
вышеназванном Федеральном законе,
препятствует учету региональных
особенностей.
В подтверждение этого
тезиса достаточно привести пример с
неоднократными попытками автономных
округов создать адекватный механизм
обеспечения представительства коренных
малочисленных народов в органах власти на
основе установления квот
представительства для таких народов. Этот
вопрос в связи с детальным регулированием
процедуры выдвижения кандидатов
Федеральным законом "Об основных гарантиях
избирательных прав..." было невозможно
решить только на уровне законодательства
субъектов Российской Федерации, и в то же
время федеральный законодатель
неоднократно отклонял инициативы
субъектов Федерации по внесению
соответствующих изменений и дополнений в
Федеральный закон. Здесь прослеживается
одно из отрицательных последствий
централизации правового регулирования
выборов. Путь к решению особых проблем
представительства населения в органах
власти становится более длительным, и
одновременно органы государственной
власти субъектов Федерации утрачивают
возможность результативно влиять на
решение этих проблем.
В связи с
принятием в 2002 году нового Федерального
закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
соотношение федерального и регионального
избирательного законодательства перешло в
принципиально новую плоскость. В
соответствии с нормами данного Закона
субъекты Российской Федерации лишились
возможности самостоятельно определять
целый ряд параметров избирательной
системы, применяемой при выборах органов
государственной власти. Наиболее
существенно то, что при выборах
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации не менее половины
депутатов было предписано избирать на
основе пропорционального
представительства. Не возражая в принципе
против использования смешанной
избирательной системы на региональном
уровне (особенно в субъектах Федерации с
большой численностью избирателей), отметим,
что не существует каких-либо
конституционных оснований для
обязательного применения этой
избирательной системы в регионах. Вместе с
тем в условиях, когда в соответствии с
Федеральным законом "О политических
партиях" 2001 года <*> не предусмотрены
создание и деятельность региональных
политических партий, половина депутатских
мандатов законодательных органов
субъектов Федерации будет распределяться
исключительно между представителями
федеральных политических партий. Такое
положение вещей, по нашему мнению, не
согласуется с принципами федерализма и
объективно ведет к отчуждению власти от
населения. Следует отметить, что именно по
этому вопросу наблюдался беспрецедентный
всплеск несогласия со стороны субъектов
Российской Федерации, что, в частности,
проявилось в значительном числе
законопроектов с предложением отменить
соответствующую норму Федерального закона,
внесенных в Государственную Думу
Федерального Собрания законодательными
органами субъектов Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Весьма важно и то,
что в связи с принятием последнего
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав..." органы
государственной власти субъектов
Федерации утратили право самостоятельно
определять персональный состав
избирательных комиссий субъектов
Федерации: два члена каждой из этих
комиссий и их председатели теперь
назначаются по предложению Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации. Расширены основания и для
расформирования этих комиссий по
инициативе федеральных органов власти. Это,
по сути, привело к окончательному
юридическому оформлению фактически
складывавшегося в последние годы положения
вещей, в соответствии с которым эти
комиссии стали органами "двойного
подчинения", в равной мере подконтрольными
как Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации, так и органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Данная мера,
направленная на дальнейшую централизацию
процесса организации выборов, проводимых в
субъектах Российской Федерации,
безусловно, ограничивает возможности
субъектов Российской Федерации
самостоятельно формировать систему
органов государственной власти, вытекающие
из ст. ст. 73, 77 (ч. 1) Конституции Российской
Федерации. Упомянутое ограничение прежде
всего существенно сужает полномочия
субъектов Российской Федерации по решению
сугубо кадровых вопросов. Складывающаяся
практика функционирования новой системы
взаимоотношений избирательных комиссий
свидетельствует о том, что эта система не
гарантирует более эффективную защиту
избирательных прав граждан. При
рассмотрении жалоб на нарушение
избирательных прав граждан вертикаль
избирательных комиссий, как правило,
оказывается малоэффективной. Основным
процессуальным инструментом защиты этих
прав по-прежнему остаются федеральные суды
общей юрисдикции. Процесс рассмотрения
таких жалоб избирательными комиссиями мало
формализован и недостаточно авторитетен,
он автоматически прерывается при
поступлении аналогичной жалобы в суд. Таким
образом, усиление управляемости процессами
организации проведения выборов в субъектах
Российской Федерации как таковое прямо не
связано с созданием более эффективной
системы гарантий избирательных прав
граждан.
В настоящее время любые
региональные, а равно федеральные выборы
проводятся в соответствии с двумя законами,
регулирующими подготовку и проведение
выборов. С одной стороны, это Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации". С другой
стороны, это закон субъекта Российской
Федерации о выборах (избирательный кодекс
субъекта Российской Федерации) или
Федеральный закон "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации",
Федеральный закон "О выборах Президента
Российской Федерации". То есть участникам
избирательных кампаний, избирательным
комиссиям приходится одновременно
руководствоваться положениями двух
законодательных актов, детально
регулирующих все стадии избирательного
процесса. В то же время не все положения
данных Законов совпадают. Это касается не
только соотношения Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав..." и
законов
