Страхование - не гарантирование!
В. СЕРГЕЕВ
Валерий Сергеев, доктор
юридических наук, профессор.
Федеральный
закон "О страховании вкладов физических лиц
в банках Российской Федерации" (далее -
Закон) вступил в силу 27 декабря 2003 г. Тем
самым была подведена черта под почти
десятилетней историей создания в России
системы гарантирования вкладов граждан в
коммерческих банках, обеспечения
цивилизованного развития молодой
российской банковской системы. И сегодня
главное - в развитие принятого нормативного
акта создать систему страхования вкладов,
превратить ее из виртуальной нормативной
модели в реальный эффективно
функционирующий банковский институт, а
иными словами - укрепить доверие населения
к банковской системе.
Предмет
регулирования
В этой связи в первую
очередь следует обратить внимание на нормы
Закона, определяющие предмет его
регулирования. В общем виде - это
общественные отношения, возникающие и
реализуемые в сфере традиционного
страхования (п. 2 ст. 1 - здесь и далее, если не
указано иного, статьи Закона. - Авт.). В этом
смысле то обстоятельство, что объектом
страхования являются вклады граждан в
банках, принципиально важным не является:
как и в любых других видах страхования,
определяющая цель Закона заключается в
защите прав и законных интересов граждан (п.
1 ст. 1). Возможно, именно поэтому Закон
квалифицирует предмет своего
регулирования как один из способов
страхования банковских вкладов, хотя и
прямо устанавливает, что на иные способы
его действие не распространяется (п. 3 ст. 1).
По существу, на этом же основании
законодатель в конце концов отказался в
пользу термина "страхование" от термина
"гарантирование", который использовался в
первоначальных вариантах соответствующего
законопроекта.
Тем не менее страхование
банковских вкладов, как его определяет
Закон, страхованием в традиционном
правовом понимании не является. Об этом, на
наш взгляд, свидетельствуют нормы Закона,
закрепляющие особенности практически всех
наиболее значимых аспектов страхования
вкладов.
Некоторые из них закреплены в
Законе. Это, в частности, такие специфичные
цели, как укрепление доверия населения к
банковской системе России и стимулирование
привлечения в эту систему средств граждан
(п. 1 ст. 1); отзыв у банка, принявшего вклад,
лицензии на осуществление банковских
операций или введение моратория на
удовлетворение им требований кредиторов
как единственные виды страхового случая, с
наступлением которого Закон связывает
возникновение права вкладчика на
возмещение по вкладу (п. 1 ст. 8; п. 1 ст. 9), и
др.
Однако наиболее значимыми в этом
отношении представляются особенности
страхования банковских вкладов,
появившиеся в Законе по воле
законодателя.
Участники системы
Прежде
всего, это касается специально
подчеркнутой в Законе (п. 4 ст. 1) специфики
правового статуса участников системы
страхования: граждан, вклады которых
страхуются; банков, принимающих вклады;
Агентства по страхованию вкладов (далее -
Агентство), обеспечивающего
функционирование системы страхования (ст.
4).
В частности, статус граждан как
стороны данных правоотношений
характеризуется подавляющим по сравнению с
обязанностями удельным весом прав,
которыми их наделил Закон. Разумеется,
определяющими здесь являются право
гражданина на возмещение по вкладу,
размещенному в банке, в отношении которого
наступил страховой случай (подп. 1 п. 1 ст. 7), а
также право требования к такому банку на
сумму вклада, оставшуюся невозмещенной (п. 2
ст. 7). Какие-либо специальные обязанности
этим правам по существу не корреспондируют.
Вряд ли таковой можно считать обязанность
вкладчика представить в Агентство при
обращении с требованием о выплате
возмещения по вкладу соответствующее
заявление и документы, удостоверяющие
личность. Других же обязанностей,
характерных для большинства видов
традиционного страхования - заключения
договора о страховании, платежа страховой
премии и т.п., - Закон на гражданина не
возлагает.
Обязанности банка
Банк же,
как сторона правоотношений в контексте
Закона, по сути, является носителем одних
лишь обязанностей. Прежде всего это
обязательность его участия в системе
страхования (п. 1 ст. 6). В Законе и других
банковских законодательных актах
отсутствуют нормы, напрямую увязывающие
получение банком разрешения Банка России
на привлечение во вклады денежных средств
граждан с постановкой его на учет в системе
страхования вкладов или запрет на их
привлечение со снятием с такого учета. В
формально-правовом аспекте здесь
зависимость противоположная: решения Банка
России являются основаниями для
соответствующих решений Агентства (ст. 28).
Принцип обязательности участия банка в
системе страхования реализуется иначе.
Во-первых, от банка, получившего разрешение
на привлечение вкладов, Закон не требует
официального изъявления желания (заявления
и т.п.) участвовать в системе страхования: он
ставится на учет в Агентстве автоматически
на основании уведомления Банка России о
выдаче разрешения (п. 1 ст. 28). При этом у
банка со дня его постановки на учет
возникает обязанность (наряду с другими)
уплачивать страховые взносы в фонд
обязательного страхования вкладов,
формируемый в Агентстве (подп. 1 п. 3 ст. 6), по
ставке, устанавливаемой советом директоров
Агентства (подп. 2 п. 1 ст. 19).
Во-вторых,
системное толкование норм Закона,
регламентирующих особенности постановки
на учет в системе страхования банков,
имеющих на день вступления Закона в силу
разрешения Банка России на привлечение
вкладов граждан (ст. 43 - 49), не оставляет
сомнений в том, что неизбежным следствием
отказа банка от участия в системе
страхования или невыполнения им
обязанностей ее участника станет запрет
Банка России на привлечение вкладов
граждан.
Прочие обязанности банка как
участника системы страхования обусловлены
главным образом статусом Агентства.
Устанавливая создание Агентства (ст. 14),
законодатель использовал
организационно-правовую форму
государственной корпорации, определенную в
Федеральном законе "О некоммерческих
организациях" (ст. 7.1): некоммерческая
организация, учреждаемая Российской
Федерацией для осуществления социальных,
управленческих или иных общественно
полезных целей. На эффективное
использование этой формы для целей Закона
позволял рассчитывать положительный опыт
государственной корпорации "Агентство по
реструктуризации кредитных организаций",
одним из инструментов деятельности которой
по восстановлению платежеспособности
банков, находившихся под ее управлением,
стала, в частности, система
организационно-финансовых мер по
гарантированию вкладов граждан в этих
банках.
Функции агентства
В
рассматриваемом нами случае статус
государственной корпорации позволил
законодателю возложить на Агентство две
принципиально важные функции. Одна из них
заключается в признании Агентства
страховщиком (подп. 3 ст. 4), т.е. субъектом,
призванным непосредственно обеспечить
возмещение по вкладам в банках, в отношении
которых наступил страховой случай.
Механизм выполнения этой задачи в системе
отношений Агентства с вкладчиками в Законе
упрощен до предела. Как уже отмечалось выше,
гражданину, чтобы получить возмещение по
вкладу, достаточно обратиться в Агентство с
заявлением по установленной Агентством
форме и представить документы,
удостоверяющие его личность. Но
одновременно подробно регламентированы
обязанности Агентства. В частности,
предусмотрено документальное
сопровождение им процесса выплаты
возмещения (предоставление вкладчику
выписки из реестра обязательств банка (п. 3
ст. 12), справки о выплаченных суммах и
вкладах, по которым осуществлялось
возмещение (п. 5 ст. 12), и др.). Установлены
конкретные процедуры разрешения споров
между Агентством и вкладчиком в случае
несогласия последнего с размером
возмещения по вкладу, подлежащего выплате
(п. 7 - 10 ст. 12). Закреплена обязанность
Агентства уплачивать вкладчику проценты на
сумму возмещения, не выплаченную по вине
Агентства (п. 6 ст. 12), и др.
Вторую
основную функцию Агентства Закон определил
как обеспечение функционирования системы
страхования вкладов (п. 1 ст. 15). Закон
детально регламентирует ее
организационные (ст. 27 - 32, 42), финансовые (ст.
33 - 41) основы, а также статус и
организационную структуру Агентства (ст. 14 -
26).
Здесь следует особо выделить одно, на
наш взгляд, принципиально важное
обстоятельство. Оно заключается в том, что
государственная корпорация как
организационно-правовая форма создания
Агентства позволяет государству оказывать
существенное влияние на эффективность
функционирования системы страхования
вкладов населения, реализуя таким образом
свою конституционную обязанность
соблюдения и защиты прав гражданина (ст. 2
Конституции РФ). Это обеспечивается нормами
Закона, закрепляющими конкретные
полномочия и обязанности Правительства РФ
и Банка России в отношениях с банками -
участниками системы страхования и
Агентством, а также полномочия Агентства в
отношениях с банками.
Полномочия Банка
России
Принципиально важно, что в целом
все эти полномочия вполне соответствуют
требованиям рыночной экономики. Так, объем
полномочий Банка России, в том числе в части
решения им вопроса о возможности участия в
системе страхования банков, уже имеющих
разрешение на привлечение вкладов (ст. 43 - 49),
по сути своей находится в пределах его
компетенции в сфере банковского
регулирования и банковского надзора,
закрепленной Федеральным законом "О
Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)" (гл. Х). Правительство РФ
вообще не имеет прямых властных полномочий
по управлению системой страхования
вкладов, участвуя в нем только через своих
представителей в совете директоров
Агентства (п. 1 ст. 18). Это позволяет
Правительству влиять на банки, в частности,
через установление ставки страховых
взносов и утверждение порядка их расчета
(подп. 2, 6 ст. 19). Но одновременно Закон
обязывает Правительство участвовать в
покрытии возможного дефицита фонда
обязательного страхования через
федеральный бюджет (подп. 1 ст. 19), а также
осуществить имущественный взнос РФ в
имущество Агентства (ст. 50) на
первоначальном этапе становления системы
страхования.
В свою очередь, полномочия
Агентства минимально затрагивают рыночную
самостоятельность состоящих у него на
учете банков в работе с вкладчиками. Так, в
обычной обстановке практически всю
необходимую для системы страхования
отчетность банков и иную информацию о них
Агентство будет получать от Банка России (п.
1 ст. 29). Непосредственно от банков Агентство
вправе запрашивать такую информацию по
конкретным вопросам их участия в системе
страхования только по мотивированному
письменному запросу (п. 2 ст. 29).
Весьма
существенно полномочия Агентства
ограничены также в части контроля за
работой банков по привлечению вкладов
граждан. Оно вправе обращаться в Банк
России с предложениями о проведении
проверок банков и о применении к ним мер
ответственности за допущенные нарушения
(подп. 1 и 2 п. 6 ст. 27). К компетенции Банка
России отнесено также привлечение
работников Агентства к участию в проверках
банков по вопросам исполнения ими
требований Закона (ст. 32), а также
установление (по согласованию с Агентством)
порядка их участия в таких проверках, их
прав и обязанностей (подп. 1 п. 6 ст. 27).
На
наш взгляд, одни лишь вышеозначенные
положения Закона достаточно убедительно
свидетельствуют о том, что российская
банковская система обогатилась
качественно новым институтом. Но также
очевидно, что эта новизна не может не
потребовать самых активных усилий по
углубленному комплексному анализу
практической состоятельности всех без
исключения элементов нарождающейся
системы страхования банковских вкладов и
обоснованности соответствующих им
положений Закона в целях дальнейшего
совершенствования как их самих, так и
банковской теории и практики в
целом.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.12.2003 N
177-ФЗ
"О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕСКИХ
ЛИЦ В БАНКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 28.11.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 10.07.2002 N 86-ФЗ
"О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ)"
(принят ГД ФС РФ 27.06.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 12.01.1996 N 7-ФЗ
"О НЕКОММЕРЧЕСКИХ
ОРГАНИЗАЦИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 08.12.1995)
ЭЖ-Юрист, N 5, 2004
