Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов российской федерации
или специальным федеральным законом. Это
положение должно стать базой для
подготовки соответствующих федеральных
законов.
Важный блок вопросов
рассматриваемой главы представляет собой
порядок заключения договоров о
разграничении полномочий и соглашений.
Статья 26.7 допускает заключение договоров о
разграничении полномочий как
исключительный механизм, когда его
использование вызвано экономическими,
географическими и иными особенностями
субъекта Российской Федерации и в тех
аспектах, которые невозможно урегулировать
федеральными законами. Установлены четкие
требования к содержанию и форме договора, в
том числе необходимость указания оснований
и порядка досрочного расторжения договора
о разграничении полномочий, чего не было
ранее. Установлены механизмы судебных
споров по реализации соответствующих
договоров, порядок и основания
одностороннего отказа от договора.
Статья 26.8 аналогично определяет подходы к
основаниям и порядку заключения
соглашений. Важно отметить, что Федеральный
закон регулирует отношения, связанные с
соглашениями о передаче осуществления
части полномочий, но не о разграничении
полномочий.
В отношении
межправительственных соглашений
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации о разграничении
полномочий следует отметить, что они должны
были быть приведены в соответствие с
Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" до июля 2002 года.
Необходимость этого была установлена
указанным Федеральным законом (часть 2
статьи 32), который, однако, 7 июля 2003 года
утратил силу.
Пересмотр
соответствующих соглашений проводился на
основании требований указанного Закона.
Однако в соответствии с действующим
федеральным законодательством в будущих
новых соглашениях предполагается отразить
только вопросы передачи осуществления
части исполнительных полномочий. Вопрос о
разграничении государственных полномочий
исключен из предмета планируемых
соглашений.
В то же время некоторые из
соглашений формально продолжают
действовать, хотя их содержание не
согласовывалось с положениями
Федерального закона от 24 июня 1999 года и не
согласуется с новыми законодательными
требованиями. Отчасти это связано с тем, что
упомянутый Федеральный закон, устанавливая
необходимость приведения в соответствие с
ним соглашений, действовавших до
вступления его в силу, в то же время четко не
предусмотрел правовых последствий в случае
невыполнения этого требования.
В случае
с подобными соглашениями положение
Федерального закона от 4 июля 2003 г. "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" о двухлетнем сроке
(статья 5) не должно применяться. Причина
состоит в том, что соглашения о
разграничении полномочий не являются
соглашениями о передаче осуществления
части исполнительных полномочий. Поэтому
указанные соглашения не могут быть
утверждены Правительством Российской
Федерации. Как представляется, их действие
целесообразно прекратить заключением
соглашений о прекращении действия
заключенных соглашений. Основанием
выступает то обстоятельство, что
содержание названных соглашений не вполне
согласуется с Конституцией Российской
Федерации (статьи 71 - 73, часть вторая статьи
77, части вторая и третья статьи 78). В то же
время отдельные положения ныне действующих
соглашений, содержание которых согласуется
с принятыми новеллами, могли бы лечь в
основу заключаемых федеральными органами
исполнительной власти и исполнительными
органами государственной власти субъектов
Федерации соглашений о передаче
осуществления части своих полномочий (при
наличии такой необходимости).
Важно
также отметить, что соглашения считаются
заключенными и вступают в силу после их
утверждения постановлениями Правительства
Российской Федерации и официального
опубликования в установленном порядке.
Согласно Федеральному закону порядок
подготовки и предварительного
согласования проектов договоров о
разграничении полномочий федеральными
органами государственной власти
определяется Президентом Российской
Федерации. Порядок подготовки и
согласования проектов соглашений, а также
порядок утверждения соглашений и порядок
внесения в них изменений и (или) дополнений
определяются Правительством Российской
Федерации.
Последнее законодательное
установление, к сожалению, толкуется
различно. Буквальное понимание может
привести к разработке трех документов,
подлежащих утверждению Правительством
Российской Федерации.
В то же время не
вполне очевидна необходимость разработки
указанных актов именно по такому перечню.
На наш взгляд, подготовка и согласование
проектов соглашений, утверждение
соглашений, внесение в них изменений и (или)
дополнений являются стадиями единого
процесса заключения соглашений. По этой
причине осуществление их регламентации
различными правительственными актами
(положениями) было бы нецелесообразно. Было
бы лучше разработать единый документ с
рабочим наименованием "Порядок подготовки
и заключения соглашений о передаче
осуществления части полномочий между
федеральными органами исполнительной
власти и исполнительными органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, внесения в них
изменений и (или) дополнений".
Уточнения
также требует вопрос о порядке утверждения
рассматриваемых соглашений. Порядок
утверждения соглашений должен
соответствовать порядку утверждения
правовых актов Правительством Российской
Федерации, который уже установлен
Регламентом Правительства Российской
Федерации. Федеральный закон лишь уточняет,
что соглашения должны утверждаться именно
постановлениями Правительства Российской
Федерации. Поэтому принятия какого-либо
документа, регламентирующего порядок
утверждения названных соглашений, по
нашему мнению, не требуется. Считаем, что в
будущем документе (или документах) должны
содержаться в основном процессуальные
нормы, устанавливающие порядок инициации
вопроса о передаче соответствующих
исполнительных полномочий, разработки,
согласования проекта соглашения, его
направления в Правительство Российской
Федерации и иные вопросы.
Кроме этого,
как представляется, соглашениями не должны
передаваться функции исполнительных
органов власти, закрепленные положениями о
них. Предметом соглашения выступает
передача осуществления части
исполнительных полномочий при сохранении в
любом случае ответственности федеральных
органов исполнительной власти (пункт 1
статьи 26.8 Федерального закона). Из этого
следует, что в форме соглашений
организовывается решение государственных
вопросов, которое не влечет
перераспределение функций исполнительных
органов власти различного уровня
(федеральных, региональных), не создает
условий для неодинакового осуществления
функций федеральной исполнительной власти
в различных субъектах Федерации. Такой
порядок сохраняется в случае, если,
например, предметом соглашений является
осуществление конкретных мероприятий
федеральных или региональных целевых
программ либо оперативное управление
конкретными объектами федеральной или
региональной собственности и т.п.
Существенная новация вводится нормами
статьи 26.9 рассматриваемого Федерального
закона. Данная статья посвящена временному
осуществлению федеральными органами
государственной власти отдельных
полномочий органов государственной власти
субъекта Российской Федерации. Случаи
временного возложения отдельных
полномочий органов государственной власти
субъекта Российской Федерации на
федеральные органы государственной власти
и (или) должностных лиц, назначаемых
федеральными органами государственной
власти, таковы: а) в связи со стихийным
бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной
ситуацией органы государственной власти
субъекта Российской Федерации отсутствуют
и не могут быть сформированы в соответствии
с настоящим Федеральным законом; б)
возникшая вследствие решений, действий или
бездействия органов государственной
власти субъекта Российской Федерации
просроченная задолженность субъекта
Российской Федерации по исполнению
долговых и (или) бюджетных обязательств,
определенная в порядке, установленном
Бюджетным кодексом Российской Федерации,
превышает 30 процентов собственных доходов
бюджета субъекта Российской Федерации в
последнем отчетном году; в) при реализации
полномочий, осуществляемых за счет
предоставления субвенций из федерального
бюджета, исполнительным органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации допускается
нарушение Конституции Российской
Федерации, федерального закона,
нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации, если такое нарушение
установлено соответствующим судом.
Случай "а" фактически представляет собой
реагирование на чрезвычайную ситуацию в
субъекте Российской Федерации.
Соответствующее решение принимается
Президентом Российской Федерации по
согласованию с Советом Федерации
Федерального Собрания Российской
Федерации. В Федеральном законе четко
определены требования к соответствующему
указу Президента, а также установлен запрет
возлагать на федеральные органы полномочия
по принятию конституции (устава) субъекта
Российской Федерации и поправок к ней (к
нему), по установлению системы органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации, по изменению статуса
субъекта Российской Федерации и по
изменению границ между субъектами
Российской Федерации.
В случае "в" по
существу имеет место ответственность за
нарушение Конституции и федерального
законодательства, которое выявлено в ходе
контроля, осуществляемого федеральными
органами за реализацией органами
государственной власти субъекта Федерации
полномочий на средства, выделенные из
федерального бюджета.
Случай "б"
представляет собой серьезную новацию в
российском законодательстве, когда в
отношении органов публичной власти
применяются отдельные аспекты по существу
частноправового механизма банкротства,
хотя и с рядом особенностей. Согласно
статье 26.9 в субъекте Российской Федерации
на срок до одного года по ходатайству
Правительства Российской Федерации
решением Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации в соответствии с
федеральным законом вводится временная
финансовая администрация (которая, однако,
не может вводиться в течение одного года со
дня начала срока полномочий
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации).
В целях
восстановления платежеспособности
субъекта Российской Федерации временная
финансовая администрация в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации
принимает меры по реструктуризации
просроченной задолженности субъекта
Российской Федерации, подготавливает
проект закона субъекта Российской
Федерации о внесении изменений и
дополнений в закон субъекта Российской
Федерации о бюджете субъекта Российской
Федерации на текущий год, а также проект
бюджета субъекта Российской Федерации на
очередной год, представляет данные
законопроекты в законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации, а в
случаях, предусмотренных Бюджетным
кодексом Российской Федерации, - в
Правительство Российской Федерации.
Временная финансовая администрация также
обеспечивает контроль за исполнением
бюджета субъекта Российской Федерации и
осуществляет иные полномочия,
предусмотренные Бюджетным кодексом
Российской Федерации.
Данная норма
может быть истолкована неоднозначно. К тому
же она не вполне согласуется с бюджетным
законодательством. Вопросам бюджетных и
налоговых отношений посвящена глава IV.2
"Экономическая основа деятельности органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации". Ряд положений этой
главы также не согласуется с бюджетным и
налоговым законодательством. Однако
следует учесть, что статья 2 Федерального
закона от 4 июля 2003 года откладывает
вступление в силу ряда положений, в
частности пункта 17 статьи 1 в части
дополнения Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" главой IV.2 до 1 января
2005 года (при условии вступления в силу не
позднее указанной даты федеральных законов
о внесении вытекающих из требований
рассматриваемого Федерального закона
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и Налоговый кодекс
Российской Федерации).
Последнее
крупное изменение, внесенное Федеральным
законом от 4 июля 2003 года, касается
определения числа сроков полномочий
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
Новая редакция статьи 30.1 установила, что,
если законодательство субъекта Российской
Федерации по состоянию на 19 октября 1999 года
не содержало ограничения числа сроков
избрания одного и того же лица на должность
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации),
первым сроком из числа двух возможных
является срок, на который данное лицо было
избрано после 19 октября 1999 года. Если
законодательство субъекта Российской
Федерации по состоянию на 19 октября 1999 года
содержало указанное ограничение, субъект
Российской Федерации вправе
самостоятельно решить вопрос о том,
продолжается ли исчисление, ранее
установленное законодательством субъекта
Российской Федерации, либо оно начинается
после вступления в силу настоящего
Федерального закона.
Таким образом,
данный вопрос по существу отдан на решение
самим субъектам Российской Федерации, если
только его решение не вступает в
противоречие с действующим
законодательством субъекта Российской
Федерации.
В целом следует отметить, что
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" еще нуждается в
корректировке, в частности по установлению
официального определения понятий "предметы
ведения Российской Федерации, предметы
ведения субъектов Российской Федерации,
предметы совместного ведения", "полномочия
органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации", "компетенция Российской
Федерации, компетенция субъектов
Российской Федерации, совместная
компетенция", по развитию механизма
согласования проектов федеральных законов
по предметам совместного ведения с
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, по уточнению
механизма разграничения полномочий. Нормы
рассматриваемого Федерального закона в
части бюджетно-финансового регулирования
(в частности, статья 26.9 и глава IV.2)
необходимо согласовать с бюджетным и
налоговым законодательством.
В целях
реализации положений Федерального закона
