Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов российской федерации
высшему должностному лицу субъекта
Федерации, а также когда в состав
законодательного органа входили главы
муниципальных образований и иные выборные
должностные лица местного
самоуправления.
Важное дополнение,
направленное на совершенствование
избирательных механизмов в субъектах
Российской Федерации, было внесено в
рассматриваемый Федеральный закон с
принятием Федерального закона от 24 июля 2002
года N 107-ФЗ <*>. Статья 4 Федерального
закона была дополнена новым пунктом 4,
согласно которому не менее 50 процентов
депутатов законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации (в
двухпалатном законодательном
(представительном) органе государственной
власти субъекта Российской Федерации - не
менее 50 процентов депутатов одной из палат
указанного органа) должны избираться по
единому избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за
списки кандидатов в депутаты, выдвинутые
избирательными объединениями,
избирательными блоками в соответствии с
законодательством о выборах.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 30.
Ст. 3024.
Данное изменение было
продиктовано положениями Федеральных
законов от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (в редакции
от 27 сентября 2002 года, от 23 июня 2003 года, от 4
июля 2003 года) "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
<*> и от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ (в редакции от
21 марта 2002 года, от 25 июля 2002 года, от 23 июня
2003 года, 8 декабря 2003 года) "О политических
партиях" <**>, а также необходимостью
развития многопартийности в России.
Избрание депутатов по единому
избирательному округу пропорционально
числу голосов, поданных за списки
кандидатов в депутаты, выдвинутые
избирательными объединениями,
избирательными блоками, способствует
формированию соответствующих
избирательных объединений и блоков,
которые создаются партиями. Данные
тенденции нашли свое отражение в
федеральном законодательстве о
политических партиях и о выборах. И
федеральный законодатель внес
соответствующие коррективы в общие
принципы формирования законодательных
органов субъектов Федерации. Изменение
продиктовано стратегией развития
политической жизни страны и не порождает
правовых проблем.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3642; изменен: СЗ РФ.
2003. N 26. Ст. 2572; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2711 и ст.
2716.
<**> См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950;
изменен: СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093; СЗ РФ. 2002. N 30; Ст.
3029. СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2574; СЗ РФ. 2003. N 50. Ст.
4855.
Однако самые объемные и существенные
изменения и дополнения были внесены в
рассматриваемый Федеральный закон с
принятием Федерального закона от 4 июля 2003
года N 95-ФЗ <*>. Основные вопросы,
затронутые указанными изменениями, можно
свести к следующим: регулирование
принципов и порядка разграничения
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов;
регулирование заключения договоров и
соглашений в области разграничения
предметов ведения и полномочий, а также
передачи осуществления части полномочий;
экономическая основа деятельности органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации; определение числа
сроков полномочий высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 27
(ч. 2). Ст. 2709.
В текст Федерального закона
введена новая глава IV.1 "Общие принципы
разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации". Данная
глава представляет собой переработанный
Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации", который со
вступлением в действие Федерального закона
от 4 июля 2003 года утратил силу. Из
существенных изменений в области
разграничения полномочий следует отметить
изъятие словосочетания "предметов ведения"
из круга регулируемых вопросов. Это
означает, что данный Федеральный закон
вполне обоснованно не будет вторгаться в
разграничение предметов ведения, которые
уже разграничены Конституцией (статьи 71 -
73).
Подчеркнем, что объединение законов
является прерогативой законодателя. Однако
некоторые существенные положения, имевшие
место в утратившем силу Федеральном законе
N 119-ФЗ, не перенесены в действующее
законодательство. В частности, в настоящее
время нет официального определения понятий
"предметы ведения Российской Федерации,
предметы ведения субъектов Российской
Федерации, предметы совместного ведения",
"полномочия органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации", "компетенция
Российской Федерации, компетенция
субъектов Российской Федерации, совместная
компетенция". Понятие "предмет ведения" в
Федеральном законе N 119-ФЗ определялось как
сфера общественных отношений,
регулирование которой отнесено
Конституцией к компетенции Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации
или одновременно Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации
(соответственно предмет ведения Федерации,
субъекта Федерации и предмет совместного
ведения). В данных сферах общественных
отношений (по предметам ведения) Федерация
и субъекты осуществляют
государственно-властную деятельность, в
ходе которой принимаются законы и иные
нормативные правовые акты, в которых, в том
числе, определяются полномочия
государственных органов Российской
Федерации и ее субъектов в рамках их
предметов ведения. Согласно указанному
Закону полномочия органа государственной
власти представляли собой права и
обязанности органа государственной власти
в отношении принятия правовых актов, а
также осуществления иных
государственно-властных действий. Таким
образом, полномочия производны от
предметов ведения. По смыслу Федерального
закона N 119-ФЗ по предметам ведения
Российской Федерации полномочия
определялись и реализовывались
федеральными органами, по предметам
ведения субъектов Федерации - органами
государственной власти субъектов
Федерации, но на основе федеральной
Конституции, а по предметам совместного
ведения - совместно органами
государственной власти Федерации и ее
субъектов. Компетенцию органа
государственной власти Федеральный закон
определял как совокупность полномочий
органа государственной власти по предметам
ведения, установленным Конституцией
Российской Федерации и принятыми в
соответствии с ней конституциями (уставами)
субъектов Федерации.
Разумеется, что
отсутствие указанных положений в тексте
закона вовсе не означает, что федеральный
законодатель будет понимать под ними что-то
иное. По существу нормы утратившего силу
Федерального закона основывались на
положениях юридической науки о том, что
полномочия составляют содержание
компетенции, а предметы ведения - сферу
компетенции, которые представляются вполне
обоснованными. Однако, учитывая
существенную терминологическую путаницу
по этим вопросам в федеральном
законодательстве и законодательстве
субъектов Федерации, договорах и
соглашениях, как представляется, было бы
целесообразно изложить эти понятия в
законе.
В пункте 2 статьи 26.1 четко
определено, что полномочия, осуществляемые
органами государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам
совместного ведения, определяются
Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, договорами о
разграничении полномочий и соглашениями.
Таким образом, федеральные законы
поставлены на первое место по сравнению с
договорами и соглашениями, что вполне
оправданно. Пункт 4 данной статьи
устанавливает запрет на дублирование
осуществления полномочий разными уровнями
публичной власти.
В новой редакции
рассматриваемого Федерального закона
существенное внимание уделено вопросам
финансового обеспечения осуществления
полномочий (статьи 26.2, 26.3). Принцип
финансовой обеспеченности положен в основу
разграничения полномочий по предметам
совместного ведения. В статье 26.3 установлен
перечень полномочий по предметам
совместного ведения, осуществление которых
возложено на органы государственной власти
субъектов Российской Федерации за счет
средств собственных бюджетов. В
осуществлении этих полномочий органы
государственной власти субъектов
Федерации обладают существенной
самостоятельностью. Не установленные в
перечне полномочия по предметам
совместного ведения полностью
регулируются федеральными законами. Если
их осуществление возложено на органы
государственной власти субъектов
Федерации, то финансирование их
осуществления происходит за счет средств
федерального бюджета и под контролем
федеральных органов.
Следует отметить,
что попытка решить проблему оптимального
распределения полномочий в сфере
совместного ведения путем
законодательного выделения двух типов
полномочий субъектов Российской Федерации
по такому критерию, как источник
финансового обеспечения (что и было сделано
в главе IV.1 Федерального закона), не может
решить всего комплекса проблем,
возникающих в сфере совместного ведения.
Разделяя подходы разработчиков новой
редакции указанного Федерального закона в
части гармонизации круга полномочий с
бюджетно-финансовыми возможностями
каждого уровня публичной власти, отметим,
что они решают лишь проблему нечеткости
финансовой ответственности
государственных органов. Однако это
является лишь следствием проблемы
неоптимального распределения полномочий в
сфере совместного ведения. Проводимая
реформа пока лишь ограничивается
сглаживанием этого следствия, не устраняя
причину проблемы, что принесет лишь
временное улучшение ситуации.
Как
представляется, разграничение полномочий
должно производиться отдельно по каждому
предмету совместного ведения на уровне
федерального закона. Но и в общем плане
необходимо отметить, что критериями
разграничения полномочий в сфере
совместного ведения (особенно по вопросам
законодательного регулирования) должны
быть общероссийская или сугубо
региональная значимость соответствующего
вопроса, наличие или отсутствие особой
специфики в его регулировании по субъектам
Федерации и необходимость единообразного
регулирования такого вопроса, особенно в
связи с обеспечением равноправия граждан
на всей территории Российской Федерации.
В отношении участия органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации в рассмотрении
Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации проектов
федеральных законов по предметам
совместного ведения федеральный
законодатель исключил норму о порядке
создания и деятельности согласительной
комиссии, в случае если законодательные
(представительные) и высшие исполнительные
органы государственной власти субъектов
Российской Федерации более чем одной трети
субъектов Российской Федерации выскажутся
против принятия соответствующего
федерального закона. Данная норма и в
статье 13 Федерального закона N 119-ФЗ была
сформулирована неконкретно, а в настоящее
время обеспечение соблюдения данного
механизма практически отсутствует.
Следует констатировать, что в настоящее
время многие важнейшие моменты
согласования законопроектов по предметам
совместного ведения с органами
государственной власти субъектов
Федерации не решены. В частности, не
определены последствия ненаправления
проектов законов по предметам совместного
ведения в государственные органы субъектов
Федерации, ответственность лиц, не
обеспечивших соблюдение данной процедуры,
а с 7 июля 2003 года и последствия ситуации,
когда значительная часть субъектов
Федерации высказывается против проекта
федерального закона в целом.
Не
разрешены и вопросы о том, обязаны ли обе
палаты федерального парламента
согласовывать федеральные законопроекты,
каковы должны быть правовые последствия,
если Государственная Дума не обеспечит
согласования принятого ею федерального
закона с субъектами Федерации, а Совет
Федерации сочтет необходимым направить
этот закон на согласование с органами
государственной власти субъектов
Федерации. Может ли он по этому основанию
отклонить закон? Эти вопросы очень важны,
так как процедура согласования проектов
федеральных законов по предметам
совместного ведения с органами
государственной власти субъектов
Федерации нередко игнорируется депутатами
Государственной Думы. Наиболее наглядный
пример - принятие Земельного кодекса
Российской Федерации. Почти сорок
субъектов Федерации прислали
отрицательные отзывы на проект этого
Кодекса, но это было проигнорировано, и
Кодекс был принят в трех чтениях. Еще
неизвестно, как могут сказаться
последствия такого решения на дальнейшей
судьбе Кодекса и земельных отношений в
целом. Представляется, что в статье 26.4
Федерального закона от 6 октября 1999 года
было бы продуктивно указать, что не только
Совет Федерации, но и Президент России
вправе отклонить проект федерального
закона, если он не прошел установленную
процедуру согласования с органами
государственной власти субъектов
Федерации.
Как представляется,
указанных выше норм статьи 26.4 Федерального
закона от 6 октября 1999 года даже вместе с
соответствующими нормами Регламента
Государственной Думы недостаточно для
создания эффективного и непосредственно
действующего механизма согласования
интересов федерального центра с субъектами
Федерации по законодательному
регулированию предметов совместного
ведения. Ведь такой механизм должен быть не
просто обозначен в законодательстве, но
эффективно и непосредственно действовать,
а его несоблюдение - иметь четкие правовые
последствия.
В любом случае можно
утверждать, что, если согласование проектов
федеральных законов по предметам
совместного ведения с органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации объективно
необходимо, надо совершенствовать данный
механизм, чего не произведено в новой
редакции соответствующей нормы статьи 26.4.
Если такое согласование не представляется
необходимым федеральному законодателю, то
следует исключить соответствующую
статью.
В статье 26.5 в развитие части 2
статьи 77 Конституции определено, что на
исполнительные органы государственной
власти субъекта Российской Федерации может
быть возложено осуществление отдельных
полномочий по предметам ведения Российской
Федерации не только по соглашению, но и
федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской
Федерации.
В статье 26.6 установлены
основы разграничения полномочий между
органами государственной власти края,
области и органами государственной власти
входящего в их состав автономного округа, а
именно установлено, какие полномочия из
перечня пункта 2 статьи 26.3 осуществляют
органы государственной власти края или
области на всей территории, включая
автономные округа, если иное не установлено
договором между ними
