Меры административного наказания, применяемые в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности
ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
А.Ф. ПЕХТЕРЕВ
А.Ф.
Пехтерев, кандидат юридических
наук.
Принятие Конституции РФ в 1993 году
было знаковым событием, поворотом к
общепризнанным принципам и нормам
международного права и международных
договоров Российской Федерации. В Основном
законе закреплено, что эти международные
договоры являются составной частью
правовой системы страны.
В п. 4 ст. 15
Конституции РФ определено, что если
международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора. В связи с
этим обеспечение безопасности граждан,
защита их прав и свобод в сфере охраны
общественного порядка приобретают не
только внутригосударственное, но и
международное значение. В ст. 1 Всеобщей
декларации прав человека, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.,
закреплено: все люди рождаются свободными и
равными в своем достоинстве и правах.
Наличие столь важных документов
глобального значения обязывает к
дальнейшему укреплению общественного
порядка на основе действующего
законодательства и практики его
применения.
Актуальность проблемы
применения мер административного
наказания в сфере охраны общественного
порядка требует четко разработанного
перечня таких мер, поскольку из года в год
отмечается все большая распространенность
административно наказуемых нарушений
общественного порядка.
Отсутствие
консолидированного
административно-правового акта, который
отвечал бы духу и букве Конституции РФ,
вынуждает правоприменяющие органы при
наложении административного наказания
руководствоваться административным
усмотрением, поскольку не всегда
представляется возможным регламентировать
правом связь каждого фактического
положения с точно определенными
юридическими последствиями. В процессе
решения задач орган или должностное лицо в
силу необходимости применяют
административное усмотрение в пределах,
допускаемых правом. Например, в ст. 20.1
Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее -
КоАП РФ, Кодекс) административное наказание
определено в виде штрафа от 5 до 10
минимальных размеров оплаты труда или
административного ареста на срок до 15
суток. Отсутствие критериев по наложению
того или иного административного наказания
ставит перед необходимостью
руководствоваться административным
усмотрением. Отсюда возникает проблема
законности, которая все больше утверждает
себя как объективная необходимость.
Различными административно-правовыми
актами предусмотрены разные пределы
усмотрения. Таким образом, органу,
должностному лицу, осуществляющим
исполнительную деятельность,
предоставляется выбор, определенная
степень свободы принятия наиболее
целесообразного (по их мнению) решения в
рамках правовых норм. Представляется, что
такое административное усмотрение по
применению мер административного
наказания должно быть максимально
ограничено нормой права. Следует
согласиться с В.Н. Дубовицким, который
пишет: "...само требование соответствия
интересам государства и граждан может
иногда страдать противоречивостью, ибо
требования интересов государства и
личности не всегда совпадают. Задача
административного права в связи с этим -
дать толкованиям "цель закона" и "интересы
государства и граждан" объективные
основания с тем, чтобы сузить пределы
административного усмотрения там, где это
нежелательно" <*>.
--------------------------------
<*> Дубовицкий В.Н.
Законность и усмотрение в государственном
управлении. М., 1984. С. 107.
Вероятно, важное
значение при этом будет иметь научная
обоснованность административно-правовых
актов. Полагаем, что в сфере применения
административных наказаний необходимо
усилить роль прокурорского, судебного
надзора. Укреплению законности в этом
важном вопросе также будет способствовать
максимальное сокращение ведомственных
нормативных актов по мерам
административного наказания, применяемым в
сфере охраны общественного порядка в целях
защиты прав и свобод граждан.
Заслуживает одобрения то, что в КоАП РФ
определена необходимость соответствия
принципам Конституции РФ позиции,
связанной с применением административной
ответственности к физическим и юридическим
лицам. В Кодексе сказано, что такая
ответственность может быть установлена
только федеральным законом либо законом
субъекта Российской Федерации, и это
существенно повысило гарантии прав лиц,
привлекаемых к административной
ответственности.
Следует считать
положительным тот факт, что в КоАП РФ
сохранен принцип особо строгой
ответственности должностных лиц, расширен
перечень составов административных
правонарушений, дано понятие "должностное
лицо". С учетом ст. 71 Конституции РФ в
Кодексе предусмотрена ответственность за
правонарушения, посягающие на
конституционные права граждан. В главе 23
КоАП РФ - "Судьи, органы, должностные лица,
уполномоченные рассматривать дела об
административных правонарушениях" -
детально регламентируется компетенция
субъектов административной юрисдикции по
делам об административных правонарушениях,
предусмотренных Особенной частью данного
нормативного акта.
Полагаем, что с
позиции защиты прав и свобод граждан
возможность допускать к административным
делам адвокатов и иных лиц, оказывающих
юридическую помощь (в качестве защитников и
представителей), с момента
административного задержания лица,
привлекаемого к административной
ответственности, или составления протокола
об административном правонарушении,
оправданна. Они (защитники и представители)
могут знакомиться с материалами
административного дела, предоставлять
доказательства, заявлять ходатайства и
отводы, участвовать в рассмотрении дела,
подавать жалобы на решения (ст. 25.5 КоАП
РФ).
В КоАП РФ предусмотрена
ответственность специалистов, экспертов за
неисполнение процессуальных обязанностей,
а также свидетелей и переводчиков за дачу
заведомо ложных показаний, заключений,
переводов, что должно существенно повлиять
на повышение результативности
административно-процессуальной
деятельности, обеспечение установления
истины по делам об административных
правонарушениях.
В целях обеспечения
конституционных прав личности необходимо
четко регламентировать применение мер
обеспечения. В их число, помимо задержания,
личного досмотра, досмотра вещей,
транспортных средств и изъятия вещей и
документов у физических лиц, следует
включить доставление физического лица к
месту составления протокола о
правонарушении с указанием конкретного
времени доставления.
Институт
обжалования и пересмотра постановлений,
вынесенных по делам об административных
правонарушениях, можно усовершенствовать,
закрепив право лица, подающего жалобу,
подать ее в любой орган, в том числе и в суд,
независимо от иерархичности органов,
обладающих правом рассмотрения жалоб.
Поскольку рассмотрение жалобы включает не
только законность и обоснованность
вынесенного решения, но и проверку дела по
существу, в полном объеме, с учетом
дополнительно представленных
доказательств, то здесь необходимо ввести
элементы апелляционного производства. Это
создаст возможность устранения нарушений
закона, которые довольно часто допускаются
при рассмотрении дел об административных
правонарушениях.
Для усиления гарантий
законности по делам об административных
правонарушениях представляется
необходимым предусмотреть в установленных
случаях возможность пересмотра
постановлений, вступивших в законную силу
(например, по вновь открывшимся
обстоятельствам), в том числе и Верховным
Судом РФ.
Предложенные нововведения
отнюдь не исчерпывают всех проблем,
связанных с применением административных
наказаний, поскольку настоящее время,
называемое посттоталитаризмом, переходным
периодом от одного состояния
государственности, экономики, социальной
сферы в качественно иное, неизбежно требует
решения новых вопросов, связанных с
рассмотрением и применением
административно-правовой наказуемости за
совершенные правонарушения.
В
общественных отношениях переходного
периода содержатся элементы прежнего,
настоящего и будущего общественного строя,
идет противостояние старого и нового. Эти
черты переходного периода наложили свой
отпечаток и на отрасль административного
права, и на содержание правоприменительной
деятельности. Сейчас принимаются новые
нормативные акты, в той или иной степени
свидетельствующие о становлении правового
государства и рыночных отношений. Этот
период должен стать началом построения
гражданского общества и правового
государства, которое гарантирует и
защищает общечеловеческие ценности, а
закон отражает право как меру всеобщей и
юридически равной для всех свободы. Такая
свобода для граждан должна быть выражена в
законе через принцип "дозволено все, что не
запрещается законом". За пределами запрета
каждый может действовать в соответствии со
своими собственными интересами, не
опасаясь наказания и вмешательства
государства в личную свободу и жизнь.
Нарушение, игнорирование правового запрета
должно влечь административную
ответственность. Такие запреты должны
стать правовым средством осуществления
свободы и поведения для законопослушных
граждан, поскольку предоставляют полную и
равную для всех свободу за пределами
запрета.
Органам законодательной,
исполнительной и судебной власти должно
быть дозволено только то, что разрешено в
законах, определяющих их статус,
компетенцию, полномочия. Эти органы вправе
устанавливать позволяемые им законом
запреты, не посягающие на гарантированные
Конституцией РФ права и интересы
граждан.
Запрет имманентен регуляции
складывающихся общественных отношений,
поэтому в нем заложена и ответственность за
его нарушение. Если запреты не сковывают
свободу и инициативу граждан, то и
административно-правовая ответственность,
наказуемость за нарушения запретов не
будет направлена на подавление свободы, а
будет служить гарантом и защитой свободы и
прав личности.
Проблема
ответственности государства связана с
институтом отмены в демократическом
судебном порядке незаконных актов,
ущемляющих права и свободы граждан и
интересы юридических лиц. Издание
незаконного акта государством - это
превышение власти, злоупотребление правом
выпускать властные установления. Это
правонарушение в сфере правотворчества и
правоприменения. Как и любое другое
правонарушение, оно должно влечь правовую
ответственность, которая выступает в форме
отмены незаконного акта и привлечения к
дисциплинарной ответственности виновных
должностных лиц. Несение ответственности
выражается в умалении авторитета, престижа,
уважения виновного, а в соответствующих
случаях - и в возмещении нанесенного
ущерба.
Применение мер
административного наказания в сфере охраны
общественного порядка самым
непосредственным образом связано с защитой
прав и свобод граждан. В настоящее время
имеет место быть такая ситуация, при
которой правоприменяющие органы и
должностные лица позволяют себе
действовать в рамках ранее существовавшего
правового поля. С учетом положений
Конституции РФ налицо неадекватность
правоприменения. Так, ст. 18 Конституции РФ
декларирует: "Права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно
действующими. Они определяют смысл,
содержание и применение законов,
деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются
правосудием". Непосредственное, прямое
действие конституционных прав и свобод
тесно связано с общим принципом высшей
юридической силы и прямого действия
Конституции РФ, что подтверждается ст. 15. В
Конституции РФ также отражено, что законы и
иные правовые акты, применяемые в
Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции РФ. Несоблюдение
требований, определенных указанными
статьями, придает практике применения к
правонарушителям и должностным лицам
характер ирреальный, иллюзорный.
Принцип непосредственного действия прав и
свобод не исключает того, что некоторые из
них для беспрепятственной и эффективной
реализации нуждаются в конкретизации
текущим законодательством, в разработке
правил и процедур, упорядочивающих их (прав
и свобод) осуществление и соблюдение.
Естественно, что для приведения в
соответствие с Конституцией РФ огромного
массива нормативных актов требуется немало
времени, сил и средств. Поэтому и КоАП РФ
следует совершенствовать и далее, с учетом
сложившихся реалий.
Такой
консолидационный нормативно-правовой акт,
как КоАП РФ, - лишь первая попытка привести в
соответствие с Конституцией РФ действующее
законодательство. Необходимо отметить, что
в Кодексе имеются существенные недостатки,
касающиеся вопросов применения мер
административного наказания. Он не
предписывает рассмотрение
административных дел только судом, а лишь
предполагает, что в перспективе
значительное число дел об административных
правонарушениях будет рассматриваться
мировыми судьями. Отсюда парадокс: когда
правонарушителями в рассмотрении дел об
административных правонарушениях в рамках
ныне действующего права являются органы и
должностные лица, гражданам приходится
защищаться не только от них, но и от ошибок
правоприменителя, поскольку, согласно ст. 118
Конституции РФ, в России правосудие
осуществляется только судом, а судебная
власть - посредством конституционного,
гражданского, административного и
уголовного судопроизводства.
Как
известно, административное наказание есть
мера ответственности, применяемая в целях
воспитания лица, совершившего
административное правонарушение, а также в
целях предупреждения совершения новых
правонарушений как самим правонарушителем,
так и другими лицами. КоАП РФ в ст. 3.2
устанавливает восемь видов
административных наказаний, из которых
предупреждение, административный штраф,
лишение специального права,
предоставленного физическому лицу,
административный арест и дисквалификация
могут устанавливаться и применяться в
качестве основного административного
наказания. Возмездное изъятие орудия
совершения или предмета административного
нарушения, конфискация такого орудия, а
также административное выдворение за
пределы Российской Федерации иностранного
гражданина или лица без гражданства могут
устанавливаться и применяться в качестве
как основного, так и дополнительного
административного наказания (см. п. 2 ст.
3.3).
Изложенная система
административных наказаний включает в себя
различные по характеру и правовым
последствиям санкции, что позволяет учесть
при назначении наказания как отягчающие и
смягчающие обстоятельства совершенного
проступка, так и личность нарушителя.
Процесс реализации указанных в КоАП РФ
административных наказаний (основных и
дополнительных) происходит в большей
степени через несудебные органы, в чем
можно усмотреть нарушение прав и свобод
граждан. Поскольку в соответствии с
Конституцией РФ никакие несудебные органы
и должностные лица не могут вершить
правосудие, в том числе и в порядке
производства по делам об административных
правонарушениях, это правосудие должно
осуществляться только в порядке
административного судопроизводства. В
связи с этим действия, связанные с
