Лицензирование аудиторской деятельности в россии
В.В. ГУЩИН, А.В. ГУЩИН
Гущин Василий
Васильевич
Декан юридического
факультета, зав. кафедрой гражданского
права, гражданского процесса Московского
государственного индустриального
университета. Специалист по
предпринимательскому и коммерческому
праву.
Родился 10 января 1955 г. в Можайском
р-не Московской обл. Окончил в 1982 г.
Московскую высшую школу милиции. Проходил
службу в органах внутренних дел, работал во
ВНИИ МВД РФ (научн. сотрудник, нач. отдела,
нач. лаборатории), в Академии налоговой
полиции.
Автор около 100 печатных работ,
среди них: монография "Общественная
безопасность", комментарий к Закону "О
чрезвычайном положении", к КоАП РФ и
др.
Гущин Андрей Васильевич
С 1999 г. по
настоящее время работает в органах
внутренних дел. Специалист в области
правовых проблем лицензирования в РФ.
Родился в г. Электросталь Московской
области. В 1999 г. окончил колледж милиции при
МЮИ МВД России, в 2002 г. - юридический
факультет Московского государственного
университета сервиса.
Автор статей:
"Лицензирование предпринимательской
деятельности" (Вестник МГИО. 2003);
"Административная ответственность за
нарушение правил лицензирования" (Право и
жизнь. 2003); "Лицензирование как способ
защиты права на благоприятную окружающую
среду в РФ" (4-я Международная конференция
под эгидой ЮНЕСКО, 2003 г.).
Переход России к
новым экономическим отношениям повлиял на
появление новых видов деятельности, в том
числе аудита.
Правовая регламентация
аудита как особой независимой
организационной формы финансового
контроля в России стала складываться с
принятием Указа Президента РФ от 22 декабря
1993 г. N 2263 "Об аудиторской деятельности в
Российской Федерации", которым были введены
Временные правила аудиторской
деятельности в Российской Федерации. Новый
этап в развитии отечественного аудита
начался с принятия Федерального закона от 7
августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской
деятельности".
Особое значение на этом
этапе развития имеет лицензирование как
процедура выдачи специального разрешения
(лицензии), дающего право осуществлять
аудиторскую деятельность аттестованным
аудиторам, а также организациям, отвечающим
требованиям законодательства,
зарегистрированным в установленном
законом порядке в качестве субъектов
предпринимательской
деятельности.
История вопроса
До 1994 г.
российские аудиторские организации в
основном создавались и функционировали на
основе Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О
предприятиях и предпринимательской
деятельности" как обыкновенные
коммерческие структуры. Поэтому в условиях
отсутствия законодательства об
аудиторской деятельности от них официально
не требовалось лицензий, хотя в странах с
рыночной экономикой деятельность
аудиторов подвергается лицензированию. В
этой связи заказчики (экономические
субъекты) стали требовать от аудиторов и
аудиторских организаций документы,
подтверждающие их компетентность в сфере
аудита. Кроме того, известны случаи, когда
органы государства, в том числе налоговые,
необоснованно запрещали деятельность уже
зарегистрированных организаций по причине
отсутствия лицензии, ибо она никак не была
оговорена законодателем. В это время
начинают возникать и функционировать
самодеятельные организации по подготовке
аудиторов и выдаче им соответствующих
сертификатов, удостоверений, аттестатов и
лицензий. Многие в 1991 - 1993 гг. понимали
нелегитимность подобных аттестатов и
лицензий. Однако представители Московского
и Санкт-Петербургского фондов имущества
приняли свои внутриведомственные
положения и пытались всерьез доказывать
аудиторам, что за вполне определенные суммы
они и только они имеют право объявлять
аудиторов независимыми, а также определять,
насколько эти аудиторы компетентны по
вопросам финансовой отчетности, в том числе
в бухгалтерском учете.
Подавляющее
большинство лицензий были выданы
аудиторскими палатами Москвы и
Санкт-Петербурга; имелись лицензии,
выданные ассоциациями бухгалтеров и
аудиторов России, СНГ, местными советами,
Правительством Москвы, финансовым
комитетом мэрии Санкт-Петербурга и др.
Однако законными документами на право
аудиторской деятельности (например,
лицензиями Центрального банка России на
аудит) до 1994 г. владело менее четверти
аудиторских организаций.
Фактически же
эти лицензии (за исключением лицензии
Центрального банка России) носили лишь
рекомендательный характер, поскольку
законодатель не передавал официально ни
одному из перечисленных и иных органов
(вплоть до Минфина России) право выдавать
такие лицензии. И вполне естественно, что по
этой причине с 1995 г. все эти лицензии
следовало пересмотреть, обновить. Указом
Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2263 "Об
аудиторской деятельности в Российской
Федерации" было запрещено проведение
аудиторской деятельности без аттестации и
без получения лицензий. Совету Министров -
Правительству РФ было поручено в срок до 1
февраля 1994 г. утвердить представленный
Комиссией по аудиторской деятельности при
Президенте РФ порядок получения лицензии
на осуществление аудиторской деятельности
(в дополнение к порядку аттестации).
Уже
назрела настоятельная необходимость
аттестации физических лиц на право
осуществления аудиторской деятельности.
Кроме того, юридические лица (аудиторские
организации) и физические лица (аудиторы),
занимающиеся этой деятельностью
индивидуально, были обязаны до 1 января 1995 г.
получить соответствующие лицензии на право
осуществления аудиторской деятельности.
Этот срок был жестким. И, как показала
практика, фактически оказался нереальным,
ибо Комиссия по аудиторской деятельности
при Президенте РФ не обладала достаточным
опытом. Одновременно Правительство РФ, с
целью уменьшить информационный риск в
экономических процессах страны, попыталось
расширить с 1995 г. состав экономических
субъектов, балансы которых обязательно
должны быть проверены аудиторами. В этой
связи установленный срок (получить
соответствующие лицензии на осуществление
аудиторской деятельности до 1 января 1995 г.)
был несколько раз в официальном порядке
отодвинут на более поздний.
Основная
проблема в аудиторском движении второй
половины 90-х годов состояла в том, что
получение лицензии на осуществление
аудиторской деятельности было прежде всего
связано со значительными размерами
лицензионного сбора. Его установили
кратным минимальному размеру оплаты труда
(далее - МРОТ), причем из расчета для
аудитора - 30 минимумов, для аудиторских
организаций - 150 минимумов. И каждый из этих
платежей был рассчитан только на один год (а
при выдаче лицензии на срок более одного
года размер сбора увеличивается
пропорционально) и лишь на один тип
лицензии.
Таким образом, если
администрация аудиторской организации
решила осуществлять все виды аудиторских
услуг на протяжении пяти лет, то, кроме
весьма существенных расходов на аттестацию
специалистов различного профиля,
организация обязана оплатить еще и 3000
минимальных окладов в виде лицензионного
сбора. Хотя подобные сборы для других
специалистов, выполняющих в те годы функцию
засвидетельствования, были меньше. Так,
например, после прохождения стажировки
претендент в нотариусы сдает экзамен
квалификационной комиссии, создаваемой при
каждом органе юстиции, получает
соответствующий документ, и после этого ему
должны выдать лицензию, за которую нужно
заплатить 5 МРОТ <*>. А для того чтобы
стать частным адвокатом, за рассмотрение
документов взимался сбор - 10% МРОТ, за выдачу
полноценному кандидату соответствующих
документов взимали еще три МРОТ <**>.
--------------------------------
<*> Деньги. 1996. N 19. С.
16.
<**> Там же.
Сравнение таких
огромных разрывов в размерах лицензионных
сборов показывает, что значительная часть
средних и особенно мелких российских
аудиторских организаций (а это их
подавляющее большинство) во второй
половине 90-х годов испытывали серьезные
финансовые затруднения. Многие из этих
организаций (в подавляющем большинстве -
отечественных) тогда либо уже отказались,
либо предполагали отказаться от
продолжения аудиторской деятельности. Это
было связано и с тем, что за попытку
работать на рынке аудиторских услуг без
лицензии (в том числе и в результате ее
аннулирования) действовали большие
санкции, сохранившиеся и по Федеральному
закону от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской
деятельности" (ст. ст. 11, 14, 16, 17, 20 и 21). Среди
них взыскание штрафа в размере 100 - 300 МРОТ
(ранее было 500 - 1000 МРОТ).
Такие
лицензионные сборы и санкции не довели бы
до разорения только крупнейшие аудиторские
организации (даже для средних это было
тяжелое бремя). Таким образом, во второй
половине 90-х годов рынок аудиторских услуг
был существенно деформирован
законодателем, причем не в пользу
отечественных аудиторов, а в пользу
иностранных аудиторов.
В этот период
лицензирование осуществляли центральные
аттестационно-лицензионные аудиторские
комиссии. Эти органы устанавливали свои,
особые условия выдачи лицензий. От общего
порядка такие условия радикально не
отличались, разве что только в деталях и в
сторону ужесточения общепринятого порядка
<*>.
--------------------------------
<*>
Терехов А.А. Аудит. М.: Финансы и статистика,
1998. С. 221.
Порядок предоставления
лицензии
В настоящее время функции
федерального органа государственного
регулирования аудиторской деятельности
осуществляет уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти, определяемый
Правительством РФ.
В целях учета мнения
профессиональных участников рынка
аудиторской деятельности создается совет
по аудиторской деятельности при
уполномоченном федеральном органе. Члены
совета по аудиторской деятельности
утверждаются руководителем
уполномоченного федерального органа по
представлению аккредитованных
профессиональных аудиторских объединений,
федеральных органов исполнительной власти,
научных организаций и высших учебных
заведений. В состав совета по аудиторской
деятельности должны входить представители
государственных органов, Центрального
банка РФ и пользователей аудиторских услуг.
Представительство аккредитованных
профессиональных аудиторских объединений
в совете по аудиторской деятельности
должно составлять не менее 51% общего
состава совета.
Федеральный закон от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности"
предоставляет уполномоченному
федеральному органу государственного
регулирования аудиторской деятельности
большие полномочия в области
лицензирования аудиторской деятельности.
Среди этих правомочий можно выделить:
предоставление лицензий; переоформление
документов, подтверждающих наличие
лицензий; приостановление действия
лицензий; возобновление действия лицензий;
аннулирование лицензий без обращения в суд
в случае неуплаты лицензиатом в течение
трех месяцев лицензионного сбора; ведение
реестра лицензий; контроль за соблюдением
лицензиатами при осуществлении
лицензируемых видов деятельности
соответствующих лицензионных требований и
условий.
Согласно п. 2 Перечня
документов, требований и условий,
необходимых для подачи заявления в
лицензирующий орган о предоставлении
лицензии на осуществление аудиторской
деятельности, утвержденного письмом
Минфина России 11 апреля 2002 г. N 28-05-01/781/СШ, и в
соответствии со ст. 8 Закона о
лицензировании отдельных видов
деятельности лицензия на осуществление
аудиторской деятельности выдается сроком
на пять лет, причем срок действия лицензии
может быть продлен по заявлению лицензиата
неограниченное число раз. Каждый раз срок
продлевается на пять лет.
В пункте 3
Перечня приведен установленный Законом о
лицензировании отдельных видов
деятельности стандартный (при подаче
документов на лицензирование любого вида
деятельности) набор необходимых
документов:
заявление в произвольной
форме (с указанием наименования и
организационно-правовой формы
юридического лица или фамилии, имени,
отчества индивидуального предпринимателя;
места нахождения юридического лица (в
заявлении необходимо указывать либо
почтовый адрес, либо адреса используемых
юридическим лицом для осуществления
аудиторской деятельности зданий и
помещений) или домашнего адреса по месту
регистрации в паспорте предпринимателя и
данных документа, удостоверяющего личность
предпринимателя);
нотариально
заверенная копия учредительных документов
(устав и учредительный договор);
нотариально заверенная копия
свидетельства о государственной
регистрации юридического лица
(свидетельства о регистрации гражданина в
качестве индивидуального
предпринимателя);
нотариально
заверенная копия свидетельства о
постановке на учет в налоговом органе;
документ, подтверждающий уплату
лицензионного сбора за рассмотрение
заявления (платежное поручение с отметкой
банка заявителя об исполнении, оригинал
квитанции Сбербанка России с печатью
отделения, в котором производилась
оплата).
В Перечне, как и во всех
подобных документах, определено, что
заявитель вправе представить обычные копии
учредительных документов и обоих
свидетельств с предъявлением оригиналов
таких документов. Однако на практике
воспользоваться этим правом не
представляется возможным, поскольку
вероятность того, что в приеме нотариально
не заверенных копий документов будет
отказано, близка к ста процентам.
Каждым
положением о лицензировании того или иного
вида деятельности предусмотрены
особенности в составе подаваемых на
получение лицензии документов. Хотя
Законом об аудиторской деятельности этого
и не предусмотрено, но для получения
лицензии на аудиторскую деятельность
помимо перечисленных документов общего
характера необходимо представить
нотариально заверенные копии всех
имеющихся у кадрового состава типов
квалификационных аттестатов аудитора (для
индивидуального аудитора - все имеющиеся у
него квалификационные аттестаты).
Согласно п. 4 ст. 4 Закона об аудиторской
деятельности и подп. "ж", "з" п. 5 Положения о
лицензировании аудиторской деятельности,
п. 3 Перечня устанавливается, что
юридические лица - соискатели лицензии
также должны представить в лицензирующий
орган один из следующих документов:
1) в
случае наличия в кадровом составе
аудиторской организации иностранных
граждан в лицензирующий орган подаются
сведения о кадровом составе (документ
составляется в произвольной форме), где
указываются для всех штатных сотрудников
организации-заявителя: ФИО, занимаемая
должность, данные квалификационного
аттестата (если имеется), страна
гражданства, страна постоянного (более 183
календарных дней в году) проживания;
2)
при отсутствии в кадровом составе
аудиторской организации иностранных
граждан и граждан Российской Федерации, не
проживающих постоянно на территории
России, в лицензирующий орган
представляются:
сведения (документ,
составленный в произвольной форме) о
руководителях организации, их заместителях
и состоящих в штате соискателя лицензии
аттестованных аудиторах с указанием для
каждого из перечисленных лиц: ФИО,
занимаемой должности, данных
квалификационного аттестата
