Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
мер по делам административного характера в
АПК РФ, по сравнению с ГПК РСФСР 1964 года,
свидетельствует о стремлении законодателя
сблизить исковое и административное
судопроизводство, привнеся в
административный процесс диспозитивные
нормы. При этом меры, вводимые по таким
делам, лишаются безусловности их
принятия.
Установив то, что меры по
делам, возникающим из административных
правоотношений, являются специальными
обеспечительными мерами, необходимо
уяснить, допустимы ли дополнительно к
принятию по таким делам общие
обеспечительные меры, указанные в ст. 91 АПК
РФ.
В результате анализа и обобщения
судебной практики мы пришли к выводу, что
суды вводят обеспечительные меры по делам
административного характера по принципу
"чем больше, тем лучше".
В частности, по
налоговым спорам арбитражные суды
применяют следующие меры: приостановление
действия решения налогового органа о
взыскании налога, пени в части направления
в банк инкассовых поручений на
перечисление налога в соответствующий
бюджет; запрет налоговому органу
производить безакцептное (бесспорное)
списание денежных средств со счета
налогоплательщика; запрет банку,
обслуживающему налогоплательщика,
списывать со счета налогоплательщика
денежные средства; запрет службе судебных
приставов-исполнителей совершать действия
по исполнению решения налогового органа о
привлечении налогоплательщика к налоговой
ответственности (либо - решения о взыскании
налога, пени с налогоплательщика); запрет
налоговому органу, службе судебных
приставов, банку, обслуживающему
налогоплательщика, исполнять решение
налогового органа о привлечении к
налоговой ответственности.
Возникает
вопрос: насколько законно и обоснованно
такое "разнообразие" мер, вводимых по делам
о признании незаконным решения налогового
органа?
По нашему мнению, по делам,
предусмотренным главами 24, 25 АПК РФ,
допустимы только специальные меры в виде
приостановления действия обжалуемого
ненормативного правового акта, решения
государственного органа. Общие
обеспечительные меры главы 8 АПК РФ в данном
случае применению не подлежат. Причин здесь
несколько. Во-первых, по делам, возникающим
из административных правоотношений,
предусмотрены законом специальные
обеспечительные меры, отражающие специфику
и отвечающие целям именно данной категории
дел. Во-вторых, как нами уже отмечалось, по
делам, возникающим из административных
правоотношений, такая мера, как
приостановление действия акта или решения,
является необходимой и достаточной для
обеспечения целей заявителя, поэтому
введение такой специальной
обеспечительной меры не требует
дополнительного принятия иных мер,
предусмотренных главой 8 АПК РФ.
Такой
же точки зрения придерживается и В.М.
Шерстюк, который в своей статье,
посвященной обеспечительным мерам,
указывает на то, что по делам, возникающим
из административных правоотношений,
обеспечительные меры, предусмотренные
главой 8 АПК РФ, не применяются <*>.
Нередко можно столкнуться и с другой точкой
зрения. Так, Н.В. Шаламова и Д.С. Сурметов,
правомерно рассуждая о возможности
введения мер по налоговым спорам, в то же
время ссылаются на применение по данной
категории дел мер, предусмотренных ст. 91 АПК
РФ. Причем о порядке и условиях применения
специальных мер по налоговым спорам авторы
не упоминают <**>.
--------------------------------
<*> Шерстюк В.М. Обеспечительные меры
(ответы на вопросы) // Законодательство. 2003. N
9. С. 69.
<**> Шаламова Н.В., Сурметов Д.С.
Обеспечительные меры по новому АПК //
Законодательство и экономика. 2003. N 7. С.
2.
По нашему мнению, по налоговым спорам
при оспаривании решения налогового органа
о привлечении к ответственности либо о
взыскании налога, сбора, пени в качестве
обеспечительной может быть введена только
мера, заключающаяся в приостановлении
действия данного решения. Дело в том, что
приостановление действия решения
налогового органа - мера всеобъемлющая. По
приостановленному судом решению не могут
осуществляться никакие действия,
направленные на его исполнение, как-то:
списание денежных средств самим органом, в
том числе направление в банк инкассовых
поручений, списание и перечисление
денежных средств непосредственно банком и
др.
К причинам, по которым суды, принимая
меры по таким делам, вводят также и меры,
предусмотренные ст. 91 АПК РФ, относятся
следующие.
1) По правилам АПК РФ 1995 года
не предусматривалось ни отдельного порядка
рассмотрения споров по делам
административного характера, ни
специальных мер. Поэтому суды, разрешая
вопрос о принятии мер по таким делам, должны
были руководствоваться нормой ст. 76 АПК РФ
1995 года, содержащей перечень
обеспечительных мер, применяемых в исковом
производстве.
С точки зрения М.С.
Фальковича, этот перечень являлся
исчерпывающим, и суд выбирал из
предложенного законом перечня мер ту меру,
которая наиболее всего соответствовала
ходатайству истца, существу спора и имела
под собой основания для введения <*>.
--------------------------------
Комментарий к
Арбитражному процессуальному кодексу
Российской Федерации (под ред. В.Ф. Яковлева,
М.К. Юкова) включен в информационный банк
согласно публикации - М.: Юридическая фирма
КОНТРАКТ; ИНФРА М, 1997. <*> Комментарий к
Арбитражному процессуальному кодексу
Российской Федерации. Со вступ. статьей
проф. В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма
КОНТРАКТ, 2000. С. 188.
Более обоснованной нам
представляется позиция В.М. Шерстюка,
указывающего на то, что перечень мер
являлся открытым, и суд по ранее
действовавшему законодательству имел
право вводить также меры, непосредственно в
АПК РФ 1995 года непоименованные <*>.
--------------------------------
Комментарий В.М.
Шерстюка "Арбитражный процесс в вопросах и
ответах (Комментарии, рекомендации,
предложения по применению Арбитражного
процессуального кодекса РФ)" включен в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательский дом "Городец", 2004. <*>
Шерстюк В.М. Арбитражный процесс в вопросах
и ответах (Комментарии, рекомендации,
предложения по применению Арбитражного
процессуального кодекса РФ). М.:
Городец-издат, 2001. С. 107.
Таким образом,
полагаем, что, применительно к спорам
административного характера, суд имел
право, с одной стороны, ввести меры,
непосредственно предусмотренные АПК РФ 1995
года, - запрещение ответчику, иным лицам
совершать определенные действия, а с другой
стороны, меры, сформированные самой
судебной практикой в виде приостановления
действия оспариваемого акта, исполнения
решения.
2) Введение по делам,
рассматриваемым в порядке глав 24, 25 АПК РФ,
не только специальных, но и общих
обеспечительных мер в настоящее время
связано с неправильной трактовкой
содержания специальных мер ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст.
208 АПК РФ со стороны участников спора, а
также суда.
Так, в случае, когда
заявитель обжалует в суде решение
налогового органа о привлечении к
ответственности, последний, при наличии
неотмененных мер в виде приостановления
действия указанного решения, осуществляет
мероприятия по списанию денежных средств
со счета налогоплательщика. В обоснование
правомерности своих действий налоговый
орган указывает на то, что судом ему
непосредственно не запрещено списывать
денежные средства. Такая трактовка
специальной обеспечительной меры
представляется необоснованной, поскольку
сам факт приостановления действия
ненормативного акта, действия (исполнения
решения) государственного органа как
таковой означает временный запрет их
исполнять.
Заявитель, пытаясь защитить
свои права, часто ставит перед судом вопрос
о принятии двух или сразу трех-четырех мер,
дублирующих друг друга. Делает он это по
причине наличия сомнений в том, что
государственный орган не будет соблюдать
введенную специальную обеспечительную
меру.
Пути решения поставленной
проблемы видятся нам не в принятии сколь
возможно большего количества мер по
конкретному делу, а в правильном понимании
содержания специальной обеспечительной
меры и надлежащем соблюдении судебных
актов всеми лицами.
Вопрос о том, могут
ли при реализации специальных
обеспечительных мер применяться нормы
главы 8 АПК РФ, и если да, то в каком порядке,
тоже вызывает затруднения в судебной
практике. Полагаем, что отношения по
применению специальных обеспечительных
мер по делам, возникающим из
административных отношений, регулируются
нормами главы 8 АПК РФ. При этом следует
иметь в виду, что ряд правил,
регламентирующих порядок обеспечение
исков, не может применяться вместе с
нормами глав 24, 25 АПК РФ.
При введении
мер по спорам из административных
отношений не должны применяться нормы,
касающиеся встречного и предварительного
обеспечения, поскольку введение
обеспечения такого рода зависит от
имущественных требований либо от
имущественных интересов лица. По спорам
административного характера у заявителя
отсутствуют как имущественное требование,
так и имущественный интерес.
Не могут
быть применены также нормы о замене одной
обеспечительной меры другой, поскольку, как
мы уже упоминали, по делам, возникающим из
административных правоотношений, вводятся
только специальные меры.
Затруднительным представляется применение
норм об обжаловании определений суда по
мерам. С одной стороны, ч. 7 ст. 93 АПК РФ
предусматривает право обжалования
определения о принятии мер либо отказе в их
принятии, а с другой стороны - существуют
правила о сокращенных сроках,
установленных законом для рассмотрения дел
административного характера (ч. 1 ст. 200, ч. 1
ст. 210 АПК РФ) <*>. Применение норм об
обжаловании определений, разрешающих
заявление о введении мер по делам
административного характера, фактически
исключает возможность соблюдения
установленных законом сроков рассмотрения
таких дел.
--------------------------------
<*> Не
больше двух месяцев со дня поступления
заявления в арбитражный суд по делам об
оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий государственных органов
(ч. 1 ст. 200 АПК РФ), не больше десяти дней со
дня поступления заявления по делам об
оспаривании решений административных
органов (ч. 1 ст. 210 АПК РФ).
Основываясь на
положениях части 1 ст. 189 АПК РФ, можно,
регулируя отношения, связанные с введением
мер по этим делам, правилами главы 8 АПК РФ,
не применять те из них, которые
противоречат правилам административного
судопроизводства.
Однако в ситуации
применения нормы об обжаловании
определения о введении мер либо об отказе в
их введении такой подход неприемлем.
Причина в том, что право на обжалование
судебного акта, является одним из способов
реализации права на судебную защиту.
Помня о том, что сокращенные сроки
рассмотрения дел из административных
отношений обусловлены публичным
характером споров, требующих срочного
судебного вмешательства, мы полагаем, что
законодатель в то же время не может
ограничить право лица на судебную
защиту.
Таким образом, в целях
обеспечения реализации права участвующих в
деле лиц на судебную защиту мы полагаем
необходимым законодательно установить
общие сроки рассмотрения дел
административного характера.
В том же
случае, если законодатель решит сохранить
правила о сроках рассмотрения таких дел в
неизменном виде, то тогда необходимо
вернуться обратно к положениям ГПК РСФСР 1964
года, предусматривающим императивную
норму, согласно которой факт подачи жалобы
приостанавливал исполнение оспариваемого
решения. Однако такая мера, как нами уже
указывалось, не потеряет своего
обеспечительного характера.
В
результате проведенного исследования мы
пришли к выводу о том, что по своей правовой
природе меры, принимаемые по делам из
административных отношений, суть меры
специальные по отношению к общим
обеспечительным мерам, предусмотренным в
главе 8 АПК РФ. При этом общие меры,
предусмотренные ст. 91 АПК РФ, по таким делам
вводиться не должны, поскольку закон
предусматривает в данном случае
специальные меры обеспечения.
По нашему
мнению, для того чтобы судебная практика
была единообразна, законодателю необходимо
четко определиться со статусом
рассматриваемых мер и решить вопрос о
возможности регулирования порядка их
введения при помощи норм главы 8 АПК, в том
числе о возможности обжалования
определения о принятии мер, либо об отказе в
их принятии. При этом, с одной стороны, эти
меры законодательно могут быть определены
как специальные обеспечительные, к которым
применяются в том числе и нормы главы 8 АПК
РФ об обжаловании определения о принятии
мер либо об отказе в их принятии. В том
случае, если законодатель сочтет
невозможным допустить обжалование
соответствующего определения по данным
категориям дел, то тогда необходимо
вернуться к императивной норме о принятии
мер, предусмотренной в ГПК РСФСР 1964
года.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 24.07.2002 N 95-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 14.06.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 21.07.1997 N 119-ФЗ
"ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1997)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 05.05.1995 N
70-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
05.04.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
11.06.1964)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума ВАС РФ от
09.07.2003 N 11
"О ПРАКТИКЕ РАССМОТРЕНИЯ
АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ЗАЯВЛЕНИЙ О ПРИНЯТИИ
ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫХ МЕР, СВЯЗАННЫХ С ЗАПРЕТОМ
ПРОВОДИТЬ ОБЩИЕ СОБРАНИЯ АКЦИОНЕРОВ"
Арбитражный и гражданский процесс, N 4, 2004
