Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Ю.В.
МАРАНЦ
Маранц Ю.В., адвокат адвокатской
палаты г. Москвы (коллегия адвокатов "Юков,
Хренов и партнеры").
В соответствии с ч. 3
ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ при оспаривании в суде
ненормативного правового акта, решения,
действия (бездействия) государственного
органа, органа местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц <*>, в том
числе решения о привлечении к
административной ответственности, суд
может по ходатайству заявителя принять
соответствующие меры и приостановить
действие оспариваемого акта, действие
(исполнение) оспариваемого решения.
--------------------------------
<*> Далее по тексту
статьи - ненормативные правовые акты,
решения государственного органа.
В
теории и практике нет единой точки зрения
по вопросу о том, являются ли меры,
предусмотренные ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК РФ,
обеспечительными, либо они носят
самостоятельный характер,
распространяются на них требования главы 8
АПК РФ и, если да, то в полной мере или
ограниченно.
О правовой природе мер,
принимаемых по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений <*>, в доктрине
процессуального права на сегодня нет
однозначного ответа.
--------------------------------
<*> Далее по тексту
статьи - дела, возникающие из
административных правоотношений.
А.И.
Бабкин в своей статье прямо указывает на то,
что меры, принимаемые по таким делам,
являются, безусловно, мерами обеспечения,
имеющими специальное назначение <*>.
--------------------------------
<*> Бабкин А.И.
Обеспечительная мера - друг или враг? //
Эж-Юрист. 2003. N 10 (264). С. 5.
С точки зрения А.В.
Абсалямова, арбитражный суд,
удовлетворяющий ходатайство заявителя о
введении мер, на основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ
может "приостановить действие
оспариваемого акта, решения в порядке,
предусмотренном гл. 8 АПК РФ" <*>. Автор
разъясняет это право суда с учетом тех
целей, для достижения которых вводятся
меры. Применительно к ч. 3 ст. 208 АПК РФ А.В.
Абсалямов указывает следующее:
"Арбитражный суд по ходатайству заявителя
может приостановить исполнение
оспариваемого постановления об
административном взыскании. Это означает,
что уполномоченный орган, должностное лицо
не имеют права производить какие-либо
действия по исполнению обжалованного
постановления (решения)" <**>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Арбитражному процессуальному кодексу
Российской Федерации / Под ред. проф. В.В.
Яркова. М.: Издательство БЕК, 2003. С. 467.
<**> Комментарий к Арбитражному
процессуальному кодексу Российской
Федерации / Под ред. проф. В.В. Яркова. М.:
Издательство БЕК, 2003. С. 479.
С тех же
позиций к данному вопросу подходит С.В.
Никитин. Анализируя право суда
приостановить действие оспариваемого акта
или решения в порядке ч. 3 ст. 199 АПК РФ, он
отмечает то, что "указанная мера имеет целью
уменьшить негативные последствия действия
ненормативного правового акта или решения,
в том числе предотвратить возможное
причинение ущерба правам и законным
интересам заявителя. Ходатайство о
приостановлении действия акта (решения)
рассматривается Арбитражным судом по
правилам главы 8 АПК РФ" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Арбитражному процессуальному кодексу
Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина.
М.: ТК Велби, 2003. С. 486; Арбитражный процесс /
Под ред. В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С.
398.
Рассуждая о праве суда в соответствии
с ч. 3 ст. 199 АПК РФ приостановить исполнение
оспариваемого акта по ходатайству
заявителя, Т.К. Андреева отмечает, что "такие
меры должны применяться по правилам
применения мер по обеспечению иска"
<*>.
--------------------------------
<*>
Комментарий к Арбитражному
процессуальному кодексу Российской
Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева и М.К.
Юкова. М.: Городец-издат, 2003. С. 538.
Таким
образом, дополняя друг друга, авторы
сходятся в том, что меры, предусмотренные
для принятия по делам, возникающим из
административных правоотношений, имеют
обеспечительный характер, поскольку
единственной целью их введения является
обеспечение интересов заявителя в ходе
рассмотрения дела. Именно этот характер
обусловливает возможность применения к
таким мерам правил главы 8 АПК РФ,
регулирующих порядок введения
обеспечительных мер по делам искового
производства.
Подобное толкование
взаимосвязи норм глав 24, 25 АПК РФ, с одной
стороны, и главы 8 АПК РФ - с другой,
представляется нам наиболее перспективным
и заслуживающим внимания. При этом стоит
заметить, что авторы остаются на позиции,
согласно которой они прямо не относят эти
меры к специальным обеспечительным мерам,
принимаемым при рассмотрении дел,
возникающих из административных
правоотношений, а лишь указывают на
возможность применения единых правил при
введении мер по делам искового и неискового
производств.
Отсутствие в доктрине
процессуального права определенности в
отношении правовой природы мер по делам
административного характера оказывает
негативное влияние на формирование
судебной практики по данному вопросу.
Арбитражные суды вслед за доктриной также
придерживаются разных позиций касательно
определения характера мер, вводимых по
таким делам, и соответственно правовых
норм, подлежащих применению. Большинство
судов, исходя из обеспечительной природы
данных мер либо по иным соображениям, часто
применяют нормы главы 8 АПК РФ при введении
мер по спорам из административных
отношений.
Для того чтобы определить
правовую природу мер по делам, возникающим
из административных правоотношений, и
решить вопрос об их отнесении либо
неотнесении к обеспечительным мерам,
следует установить те правовые признаки,
которые характеризуют меры, принимаемые по
делам искового производства.
Обеспечительным мерам свойственна целевая
направленность. В соответствии со ст. 4 АПК
РФ целью заинтересованного лица при
обращении к суду является защита
нарушенных или оспариваемых прав и
законных интересов. Обращаясь к суду с
заявлением о принятии обеспечительных мер,
истец непосредственно нацелен на
обеспечение фактического исполнения
будущего судебного акта.
Обеспечительные меры принимаются судом
только при наличии указанных в законе
оснований: если непринятие мер может
затруднить или сделать невозможным
исполнение судебного акта либо в целях
предотвращения причинения значительного
ущерба истцу.
Содержание
обеспечительной меры может заключаться
либо в наложении ареста на имущество,
принадлежащее ответчику, передаче спорного
имущества на хранение истцу или другому
лицу, либо в запрещении ответчику и другим
лицам осуществлять определенные действия,
либо в возложении обязанности на ответчика
по совершению определенных действий.
Значительно реже обеспечительная мера
может состоять в приостановлении взыскания
по оспариваемому истцом документу,
взыскание по которому производится в
бесспорном порядке, либо в приостановлении
реализации имущества в случае предъявления
иска об освобождении имущества от
ареста.
Субъектом, обладающим правом на
подачу заявления об обеспечении иска,
является истец, а также третье лицо,
заявляющее самостоятельные требования.
Поскольку это процессуальное действие
направлено на защиту исключительно
интересов указанных выше лиц, постольку
иные участники процесса таким правом не
обладают.
Обеспечительные меры
принимаются в порядке, предусмотренном АПК
РФ при условии соблюдения формальных
требований, устанавливаемых законом
применительно к порядку подачи заявления о
введении мер, порядку его рассмотрения
судом, правилам отмены, замены мер
обеспечения, исполнения определения об
обеспечении иска.
Обжалование
определения об обеспечении иска либо об
отказе в обеспечении иска осуществляется в
порядке и на условиях обжалования
определений суда, предусмотренных ст. 188 АПК
РФ.
Перечисленные признаки
обеспечительных мер в исковом производстве
(ст. 91 АПК РФ) характеризуют также и меры по
делам, возникающим из административных
правоотношений (ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208 АПК
РФ).
Оба указанных вида мер призваны
гарантировать фактическое исполнение
судебного акта.
Как в исковом
производстве, так и при разрешении дел,
возникающих из административных
правоотношений, фактическое исполнение
бывает затруднительным, если заявитель
(истец) заблаговременно не позаботится о
последующей реализации могущего быть
принятым в его пользу решения суда. Причем
понятие "реализация" решения суда
необходимо рассматривать как "исполнение"
решения суда в широком смысле этого слова. В
содержание этого понятия мы полагаем
возможным включать не только исполнение
решения в узком смысле слова в порядке,
установленном АПК РФ, Законом "Об
исполнительном производстве", но и
получение заявителем (истцом) каких-либо
выгод от самого факта принятия решения, не
требующего исполнения как такового <*>, а
также избежание выполнения дополнительных
процедур для осуществления своего права
<**>.
--------------------------------
<*>
Например, по заявлениям о признании
недействительными ненормативных актов
государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, должностных
лиц.
<**> Например, по искам о
признании недействительными решений
органов управления акционерного общества.
Подобная трактовка понятия "реализации"
решения суда, когда под ним имеют в виду в
том числе избежание для истца выполнения
каких-либо дополнительных процедур, не
связанных непосредственно с исполнением
судебного решения (поскольку, согласно
Закону "Об исполнительном производстве",
исполнения такого решения в строгом смысле
слова не существует), нашла отражение и в
судебной практике. Так, в п. 4 Постановления
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 11 от
09.07.03 "О практике рассмотрения арбитражными
судами заявлений о принятии
обеспечительных мер, связанных с запретом
проводить общее собрание акционеров"
указывается: "О затруднении исполнения
судебного акта может свидетельствовать
следующее. Для осуществления своих прав,
признанных или подтвержденных решением
суда, истцу придется обратиться в суд с
новым иском о признании недействительным
решения общего собрания акционеров по
соответствующему вопросу".
Меры по делам,
возникающим из административных
правоотношений, не могут быть введены при
наличии одного лишь заявления лица.
Полагаем, что для принятия таких мер, так же
как и для применения обеспечительных мер,
необходимо установить наличие на то
соответствующих оснований <*>.
--------------------------------
<*> Считаем, что
основания для принятия мер по
административным делам должны быть такими
же, как и основания для введения
обеспечительных мер в рамках искового
производства.
Несмотря на то что по
своему содержанию данные меры не совпадают
с содержанием обеспечительных мер, но они
весьма к ним близки. Суть в том, что
приостановление действия обжалуемого
ненормативного правового акта, решения
государственного органа фактически
представляет собой одновременный запрет
кому бы то ни было указанные акты, решения
исполнять. Одной из обеспечительных мер
главы 8 АПК РФ является запрет ответчику и
другим лицам осуществлять определенные
действия, касающиеся предмета спора. Эта
мера заключается в том, что суд своим
волевым актом, исходя из характера спора,
определяет, какие конкретные действия
запрещено совершать определенным лицам. По
делам, возникающим из административных
правоотношений, характер спора известен
заранее, соответственно также заранее
известно, совершение каких действий должно
быть запрещено. Исходя из того, что состав
лиц, участвующих в исполнении оспариваемых
решений, действий государственных органов,
достаточно велик <*> и действия, при
помощи которых они могут тем или иным
образом продолжать исполнять оспариваемый
акт или решение многообразны; нормы АПК РФ
предусматривают для данной категории дел
специальную меру в виде приостановления
оспариваемого решения или акта, а не меру в
виде запрета совершения определенных
действий. Следовательно, цель введения мер,
состоящая в уменьшении негативных
последствий действия оспариваемого акта
или решения, как легко можно заметить,
наилучшим образом достигается именно при
помощи такой меры, как приостановление
действия акта или решения, а не запрета
осуществления конкретных действий
конкретным лицам.
--------------------------------
<*> Это непосредственно государственные
органы и должностные лица, а также банки,
судебные приставы-исполнители.
Обращаясь
к субъектам, обладающим правом заявлять о
необходимости принятия мер, отметим
следующее. Субъектом, обладающим правом на
подачу заявления о приостановлении
действия ненормативного правового акта,
решения государственного органа, является
заявитель, то есть именно то лицо, которое,
так же как в исковом производстве,
инициирует судебный процесс в целях защиты
своих прав и законных интересов. Полагаем,
что, так же как и для мер обеспечения иска,
обеспечительные меры по делам
административного характера должны
применяться с соблюдением строгого
процессуального порядка их оформления и
реализации.
Таким образом, признаки,
характеризующие меры, принимаемые в рамках
искового производства, присущи и мерам по
делам, возникающим из административных
правоотношений.
Все вышеизложенное
дает основания для вывода о том, что меры в
виде приостановления действия
ненормативного правового акта, решения
государственного органа (ч. 3 ст. 199, ч. 3 ст. 208
АПК РФ) являются обеспечительными мерами,
имеющими специальный характер,
обусловленный теми требованиями, для
обеспечения которых они предусмотрены
законом.
Кроме того, исследуя правовые
нормы о мерах по делам, возникающим из
административных правоотношений, в
контексте их исторического развития также
можно отметить проявление их
обеспечительного характера. Обратимся к
норме ст. 237 ГПК РСФСР 1964 года. Она
предусматривала, что по делам об
обжаловании в суд действий
административных органов сам факт подачи
жалобы приостанавливал исполнение решения
о взыскании. По правилам ныне действующего
закона - ст. ст. 199, 208 АПК РФ, по делам,
возникающим из административных
правоотношений, арбитражный суд может
приостановить действие оспариваемого
решения и акта на основании ходатайства
заявителя.
Сравнив правила ст. 237 ГПК
РСФСР 1964 года, с одной стороны, и ст. 199, 208 АПК
РФ - с другой стороны, можно заключить:
во-первых, названные меры суть
обеспечительные, поскольку они направлены
на обеспечение реального достижения
ожидаемого результата от судебного
разбирательства, а также им присущи другие
признаки, характеризующие обеспечительную
меру. Тот факт, что мера, предусмотренная в
ГПК РСФСР 1964 года, вводилась автоматически
при наличии определенных обстоятельств,
нисколько не затрагивает ее сути -
обеспечительного содержания; во-вторых,
изменение порядка принятия
