Таможенный кодекс: новые правила обжалования
А. МАМЧЕНКО
Александр Мамченко, главный
таможенный инспектор Главного управления
тарифного и нетарифного регулирования ГТК
России.
В новом Таможенном кодексе РФ
обжалованию и рассмотрению решений,
действий или бездействия таможенных
органов РФ и их должностных лиц посвящена
глава 7. Предметом обжалования могут
являться любые решения, действия
(бездействие) таможенных органов или их
должностных лиц, за исключением
постановлений таможенных органов (их
должностных лиц) по делам об
административных правонарушениях, в
отношении которых предусмотрен иной
порядок обжалования. ТК РФ 1993 г. был принят
на полгода раньше Конституции РФ, и за
истекшее десятилетие произошли
существенные изменения как в правовой
системе РФ, так и в структуре экономических
отношений. Возникла необходимость привести
нормы ТК РФ в соответствие с реалиями
общественных отношений и требований
законодательства. Что же
изменилось?
Право на
обжалование
Жалоба представляет собой
обращение к должностным лицам
государственных органов по поводу
нарушенного права или законного интереса
гражданина. Жалобу следует отличать от
предложения, под которым понимается
привлечение внимания на несовершенство
организации, деятельности или
регулирования в той или иной области и
указания на пути их совершенствования, от
заявления (обращения по поводу реализации
права или законного интереса участника
внешнеэкономической деятельности, не
связанного с его нарушением), запроса
(обращения, содержащего просьбу или
требование лица о предоставлении
каких-либо сведений, разъяснений,
документов), а также от ходатайства
(обращения с просьбой (в случаях,
предусмотренных законодательством) о
признании определенного статуса, прав и
законных интересов заявителя).
Предметом жалобы, в отличие от других
обращений, является требование заявителя о
восстановлении его нарушенных прав. Если
заявитель обращается с просьбой о
выполнении (реализации) его законных
устремлений, то такое обращение по сути
своей не является жалобой. При обращении с
жалобой заявитель, во-первых, сообщает о
нарушении его прав, а во-вторых, требует их
восстановления.
Основанием жалобы, ее
"юридическим составом" являются
обстоятельства, указывающие на
несоответствие требованиям действующего
законодательства РФ решений, действий или
бездействия таможенных органов и их
должностных лиц, затрагивающих заявителя
непосредственно и индивидуально.
Характерным признаком жалобы является
наличие в тексте документа (как правило, в
его заключительной части) требования лица о
восстановлении его нарушенных прав и
законных интересов, которое основано на
признании незаконными решений и действий
таможенных органов и их должностных лиц.
Ст. 45 ТК РФ наделяет правом обжалования
решений, действий (бездействия) таможенного
органа любое лицо, если, по его мнению, таким
решением, действием (бездействием) нарушены
его права, свободы или законные интересы,
ему созданы препятствия к их реализации
либо незаконно возложена на него какая-либо
обязанность. Формально такая формулировка
существенно расширяет круг обжалуемых
решений или действий, поскольку ранее ст. 405
ТК РФ устанавливала дополнительное
требование - обжалуемые решения должны были
затрагивать лицо непосредственно и
индивидуально. Но действительно ли введена
такая "расширительная" новелла?
В
отличие от прежнего новый Таможенный
кодекс, перечисляя объекты обжалования, не
называет в качестве таковых нормативные
акты таможенных органов (как один из видов
решений). Решение - это оформленный в
соответствии с установленным порядком
правовой акт таможенного органа или его
должностного лица, содержащий дозволение
или запрет общего или индивидуального
характера. Как раз дозволение или запрет
общего - это и есть нормативный акт. Таким
образом, в порядке, установленном
Таможенным кодексом РФ, могут быть
обжалованы только те решения таможенных
органов и их должностных лиц, которые
содержат дозволения и запреты
индивидуального характера. А учитывая, что
действия или бездействие всегда носят
индивидуальный характер, можно утверждать,
что требование того, что обжалуемые
решения, действия (бездействие) должны
касаться лица непосредственно и
индивидуально, в новом Таможенном кодексе
сохранено.
Порядок обжалования
В новом
Таможенном кодексе РФ порядок обжалования
решений, действий (бездействия) таможенных
органов и их должностных лиц изменен (ст.
46).
Теперь решения, действия
(бездействие) таможенных органов и их
должностных лиц могут быть обжалованы в
таможенных органах и (или) в суде,
арбитражном суде.
Прежний Таможенный
кодекс РФ требовал обязательного
первоначального обжалования в вышестоящий
таможенный орган, а новый Таможенный кодекс
РФ предоставляет право выбора обращения с
жалобой в суд либо в вышестоящий таможенный
орган. При одновременной подаче жалобы в
таможенные органы и в суд (арбитражный суд)
такая жалоба рассматривается только судом
(арбитражным судом) и факт принятия жалобы к
рассмотрению последним является
основанием для отказа в рассмотрении
жалобы таможенным органом (п. 1 ст. 52 ТК
РФ).
Такое новшество чрезвычайно важно,
поскольку ранее суды отказывали в принятии
жалобы к рассмотрению в основном именно по
причине несоблюдения досудебного порядка
урегулирования таможенных споров. Хотя
такое положение и было в свое время
признано конституционным (Определение
Конституционного Суда РФ от 08.04.2003 N 158-О "Об
отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Будко Александра Павловича на
нарушение его конституционных прав частью
первой статьи 407 Таможенного кодекса РФ"),
оно весьма ограничивало возможности защиты
своих прав и законных интересов
участниками ВЭД.
Порядок подачи
жалобы
Жалоба на решение, действие
(бездействие) таможенного органа или
начальника таможенного органа подается в
вышестоящий таможенный орган, а на решения,
действие (бездействие) должностного лица
таможенного органа подается в таможенный
орган, в котором проходит службу (замещает
государственную должность) это лицо (ст. 47
ТК РФ). Жалоба на решение, действие
(бездействие) федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного в
области таможенного дела (в настоящее время
- ГТК России), подается в этот орган.
Ранее Таможенный кодекс устанавливал общий
принцип обжалования, но не регламентировал
порядок направления жалобы. На практике это
приводило к необоснованным задержкам в
рассмотрении жалобы по существу.
Теперь
жалоба может подаваться как
непосредственно в вышестоящий таможенный
орган, так и через таможенный орган, решение
или действие которого обжалуется. В
последнем случае таможенный орган
направляет жалобу с подтверждающими
материалами в вышестоящий таможенный орган
в течение пяти дней со дня ее получения.
Необходимо отметить, что факт подачи жалобы
в таможенный орган, неправомочный ее
рассматривать, не является основанием для
отказа в ее принятии. В таком случае жалоба
в течение 3 дней направляется в таможенный
орган, который правомочен ее рассматривать,
с обязательным письменным уведомлением об
этом лица, подавшего жалобу (п. 2 ст. 47 ТК
РФ).
Жалоба может быть отозвана лицом, ее
подавшим, в любой момент до принятия по ней
решения, и это не препятствует повторной
подаче жалобы по тому же поводу при
соблюдении общих требований. Такая новелла
существенно расширяет возможности защиты
субъектами своих прав, поскольку прежний
Таможенный кодекс запрещал повторную
подачу ранее отозванной жалобы.
Подача
жалобы не приостанавливает исполнения
обжалуемых решений, действий. Такое право
предоставлено таможенному органу,
рассматривающему жалобу при наличии
оснований полагать, что обжалуемые решения,
действия не соответствуют
законодательству РФ, а также в случае, если
неприостановление исполнения решения,
действия полностью или частично может
иметь необратимый характер.
Основания
для отказа в рассмотрении жалобы по
существу
Новым Таможенным кодексом
закреплены основания для отказа в
рассмотрении жалобы на решение, действие,
бездействие таможенного органа или его
должностного лица (ст. 52). Данные вопросы в
прежнем Таможенном кодексе РФ не
рассматривались, что зачастую порождало
определенные злоупотребления.
Отказ в
рассмотрении жалобы может последовать,
если:
- не соблюдены установленные сроки
для обжалования и лицо не обратилось с
заявлением о восстановлении пропущенного
срока;
- не соблюдены требования,
установленные к форме и содержанию жалобы
при письменной жалобе (данные требования
перечислены в ст. 50 ТК РФ);
- лицо уже
обратилось с жалобой аналогичного
содержания в суд и такая жалоба либо
принята судом к рассмотрению, либо по ней
уже вынесено решение;
- предметом жалобы
являются решение, действие (бездействие)
органа, не являющегося таможенным, либо
должностного лица органа, не являющегося
таможенным.
Необходимо отметить, что
указанные случаи являются не основаниями
для отказа в принятии жалобы, а основаниями
для отказа от рассмотрения жалобы по
существу.
Решение об отказе принимается
в течение 3 дней с момента поступления
жалобы (при наличии третьего основания - в
течение 3 дней с момента получения
таможенным органом определения суда о
принятии жалобы аналогичного содержания к
рассмотрению или судебного решения) и может
быть обжаловано в вышестоящий таможенный
орган или суд, арбитражный суд.
Сроки
подачи и рассмотрения жалобы
Срок подачи
жалобы сокращен до трех месяцев по
сравнению со сроком, указанным в прежнем
Таможенном кодексе РФ, и исчисляется:
-
со дня, когда лицу стало известно или должно
было стать известно о нарушении его прав,
свобод или законных интересов, создании
препятствий к их реализации либо
незаконном возложении на него какой-либо
обязанности;
- со дня истечения
установленного срока для принятия
таможенным органом решения или совершения
действия, принятие или совершение которых
предусмотрено Таможенным кодексом.
При
наличии уважительной причины
восстановление пропущенных сроков
осуществляется таможенным органом,
правомочным рассматривать такую жалобу, и
выражается в ее фактическом принятии.
Датой подачи жалобы считается дата
регистрации ее в таможенном органе (в
подразделении документационного
обеспечения). Если заявитель направляет
жалобу почтой, подтверждением соблюдения
срока подачи жалобы является штемпель,
проставленный на почтовом конверте.
Также в новом Таможенном кодексе РФ (ст. 55)
до двух месяцев сокращены максимальные
сроки рассмотрения жалобы. Кроме того,
законодатель наделил правом продления
жалобы (не более чем на один месяц с
уведомлением лица в письменной форме с
указанием причин продления рассмотрения
жалобы) начальника таможенного органа,
правомочного рассматривать жалобу, а не
вышестоящий таможенный орган.
В
настоящее время лицо, обратившееся с
жалобой, не обязано одновременно с ее
подачей предоставлять документы,
подтверждающие указанные в ней
обстоятельства (п. 3 ст. 50 ТК РФ). Поэтому,
если таможенный орган примет решение
запросить их у лица, срок рассмотрения
жалобы продляется до момента их
представления, но не более чем на три
месяца. Если же запрошенные документы так и
не будут представлены, решение по жалобе
принимается без учета доводов, в
подтверждение которых документы не были
представлены.
Сокращение сроков подачи
и рассмотрения жалобы обусловлено общей
концепцией Таможенного кодекса,
направленной на сокращение времени
выполнения таможенных формальностей, и
должно способствовать как оперативному
разрешению таможенных споров, так и
эффективной защите прав участников
ВЭД.
Решение по жалобе
Решение
таможенного органа по жалобе принимается в
письменном виде по форме, утвержденной
Приказом ГТК от 01.09.2003 N 947 "Об утверждении
форм документов", копия которого
направляется лицу, обратившемуся с
жалобой.
Ст. 415 прежней редакции ТК РФ
(устанавливавшей, что решение по жалобе
может быть менее благоприятным, чем
обжалуемое решение) нарушала принцип,
получивший в теории название запрета
поворота к худшему, установленный для того,
чтобы обеспечить лицу, привлеченному к
ответственности, свободу обжалования. Но
для лица, подавшего жалобу на решение,
действие или бездействие таможенного
органа, решение вышестоящего таможенного
органа, рассмотревшего жалобу, может быть
менее благоприятным, чем обжалуемое
решение. И это само по себе создавало
препятствие для принесения жалобы и,
следовательно, являлось препятствием к
обращению в суд за защитой нарушенных
прав.
Новый Таможенный кодекс не
содержит подобной нормы, а потому теперь
решение по жалобе ни в коем случае не может
быть для лица менее благоприятным, чем
обжалуемое действие/бездействие
таможенных органов и их должностных
лиц.
Упрощенный порядок
обжалования
Одной из важных новелл
Таможенного кодекса является введение
упрощенного порядка обжалования решения,
действия (бездействия) должностного лица
таможенного органа (ст. 57).
В упрощенном
порядке могут быть обжалованы решение,
действие (бездействие) должностного лица
таможни или таможенного поста в связи с
перемещением через таможенную границу
товаров, стоимость которых не превышает 1,5
миллиона рублей, и (или) одного
транспортного средства. Данный упрощенный
порядок обжалования заключается в
обращении лица с устной жалобой к
вышестоящему должностному лицу
соответственно таможни или таможенного
поста, а в случае обжалования решения,
действия (бездействия) начальника
таможенного поста - к начальнику таможни, в
регионе деятельности которой находится
данный таможенный пост. Рассмотрение такой
категории жалоб осуществляется
безотлагательно, и решение по ней
принимается незамедлительно.
Акт о
рассмотрении такой жалобы составляется
только по желанию лица, обратившегося с
последней. Форма такого акта утверждена
Приказом ГТК от 01.09.2003 N 947 "Об утверждении
форм документов".
Возможность
упрощенного обжалования позволяет более
оперативно решать таможенные споры и
никоим образом не ослабляет возможность
защиты лицом своих прав и свобод, поскольку
рассмотрение жалобы в упрощенном порядке и
принятие по ней решения не препятствуют
последующему обжалованию решения, действия
(бездействия) в общем порядке.
Необходимо признать, что рассмотренные
изменения в правилах обжалования решений,
действий (бездействия) таможенных органов и
их должностных лиц прогрессивны и позволят
участникам ВЭД в полной мере защитить свои
права и свободы от незаконных решений,
действий (бездействия) таможенных органов и
их должностных лиц.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
"ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 28.05.2003 N 61-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 25.04.2003)
"ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ 18.06.1993 N
5221-1)
ПРИКАЗ ГТК РФ от 01.09.2003 N 947
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ФОРМ ДОКУМЕНТОВ"
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 08.04.2003 N 158-О
"ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ГРАЖДАНИНА БУДКО АЛЕКСАНДРА ПАВЛОВИЧА НА
НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ
ПЕРВОЙ СТАТЬИ 407 ТАМОЖЕННОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Коллегия, N 2, 2004
