Конституционное право на жилище в контексте проблем реализации жилищных прав военнослужащих
РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ
ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
А.В. КУДАШКИН
Кудашкин
А.В., доктор юридических наук, профессор
Военного университета.
Право на жилище
означает возможность иметь жилище,
пользоваться им на условиях, установленных
законом, а также распоряжаться им в
установленных законом случаях и порядке.
Конституция Российской Федерации (ст. 40)
провозгласила в числе основных прав и
свобод человека и гражданина право на
жилище. Право на жилище - одно из важнейших
социально-экономических прав граждан
России, поскольку жилище относится к
основным материальным условиям жизни
человека.
В соответствии с Всеобщей
декларацией прав человека "каждый человек
имеет право на такой жизненный уровень,
включая пищу, одежду, жилище, медицинский
уход и необходимое социальное
обслуживание, который необходим для
поддержания здоровья и благосостояния его
самого и его семьи" (ст. 25).
В
Международном пакте об экономических,
социальных и культурных правах также
указывается: "Участвующие в настоящем Пакте
государства признают право каждого на
достойный жизненный уровень для него
самого и его семьи, включающий достаточное
питание, одежду и жилище, и на непрерывное
улучшение условий жизни.
Государства-участники примут надлежащие
меры к обеспечению осуществления этого
права, признавая важное значение в этом
отношении международного сотрудничества,
основанного на свободном согласии" (ст.
11).
Потребность человека в жилище
возникает с момента его рождения и
сохраняется на всем протяжении его жизни,
т.е. имеет постоянный характер. С возрастом,
созданием семьи и т.п. изменяются лишь
конкретные формы этой потребности.
В
российском законодательстве не дается
общего понятия "жилище", оно обычно означает
особое сооружение или помещение,
специально предназначенное для проживания
людей: жилой дом, квартира, комната, другое
жилое помещение вместе с соответствующей
вспомогательной площадью (кухня, коридор,
ванная комната, прихожая и т.п.), а также
различного рода другими объектами жилого
дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое
инженерное оборудование). В то же время в
юридической литературе отмечается, что
"конституционное понятие жилища гораздо
шире понятия жилого помещения. Важно
отметить, что жилище в этом аспекте - место
на территории России, где каждому
гражданину постоянно или временно
обеспечивается некий "домашний очаг",
защищающий его от неблагоприятных
воздействий внешней окружающей среды"
<*>. С этой точки зрения жилищем могут
быть любые помещения, приспособленные для
проживания граждан.
--------------------------------
<*> Комментарий к
жилищному законодательству Российской
Федерации / Отв. ред. Г.А. Жилин. М., 2002. С. 1 -
3.
Провозглашая право каждого на жилище, ч.
1 ст. 40 Конституции Российской Федерации
устанавливает и гарантию охраны этого
права: "Никто не может быть произвольно
лишен жилища". Произвольным считается любое
не основанное на законе лишение жилища
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации / Отв. ред.
В.В. Лазарев. М., 1997. С. 194.
Конституция
Российской Федерации в ст. 40
предусматривает, что органы
государственной власти и органы местного
самоуправления поощряют жилищное
строительство, создают условия для
осуществления права на жилище. Что же
касается предоставления жилья бесплатно
(или за доступную плату), то согласно ст. 40
Конституции Российской Федерации такое
жилье предоставляется только малоимущим,
иным указанным в законе гражданам,
нуждающимся в жилище. Речь идет, в
частности, об обеспечении жильем
военнослужащих (вставших на учет
нуждающихся в улучшении жилищных условий
до 1 января 2005 г. <*>), лиц, пострадавших в
результате чрезвычайных обстоятельств,
участников Великой Отечественной войны и
приравненных к ним лиц, инвалидов и
некоторых других категорий граждан.
Конституция Российской Федерации, таким
образом, отказалась от
планово-распределительной системы
обеспечения жилыми помещениями и монополии
в этом деле государственного,
муниципального и общественного <**>
жилищных фондов.
--------------------------------
<*> С указанной даты вступили в силу
изменения в ст. 15 Федерального закона "О
статусе военнослужащих", внесенные
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ
(ст. 100).
<**> В ЖК РФ термин
"общественный жилищный фонд" отсутствует,
что позволяет поставить точку в споре о
выделении отдельной разновидности
жилищного фонда, состоящего из жилых
помещений, принадлежащих общественным
организациям.
В Законе Российской
Федерации "Об основах федеральной жилищной
политики" от 24 декабря 1992 г. о праве на
жилище говорилось следующее: "Граждане
Российской Федерации имеют право на жилище.
Это право обеспечивается путем
предоставления жилых помещений в домах
государственного и муниципального
жилищных фондов на условиях договора найма
в пределах нормы жилой площади, а также на
условиях аренды либо путем приобретения
или строительства жилищных фондов;
создания условий для привлечения
внебюджетных источников финансирования
(средств населения, предприятий,
учреждений, организаций, общественных
объединений, отечественных и иностранных
предпринимателей, кредитов банков и других
источников); развития частной
собственности, обеспечения защиты прав
предпринимателей и собственников в
жилищной сфере; развития конкуренции в
строительстве, содержании и ремонте
жилищного фонда, производстве строительных
материалов, изделий и предметов
домоустройства" (ст. 2) <*>.
--------------------------------
<*> С введением в
действие с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса
Российской Федерации (далее в тексте статьи
- ЖК РФ) указанный Закон утратил
силу.
Закрепление в Конституции
Российской Федерации права на жилище
означает право каждого иметь жилище, иметь
гарантированную возможность быть
обеспеченным жилищем и не опасаться того,
что гражданин может быть произвольно лишен
своего жилища.
По своей юридической
природе конституционное право на жилище
является государственно-правовым
институтом. Вместе с тем конституционные
положения о праве на жилище (ст. 40 и др.)
являются юридической базой для развития и
совершенствования жилищного
законодательства, всей системы жилищных
отношений; пользования жилыми помещениями,
совершения сделок и других юридически
значимых действий с жилыми помещениями,
организации управления и обеспечения
сохранности жилищного фонда и т.п.
Право
на жилище носит многоаспектный характер и
может быть сведено к нескольким основным
юридическим возможностям, вытекающим из
содержания ст. 40 Конституции Российской
Федерации:
1) возможность стабильного
пользования занимаемым жилым помещением
независимо от видов жилищных фондов;
2)
возможность улучшения своих жилищных
условий, получения другого жилого
помещения разными способами: малоимущими
лицами, иными указанными в законе
гражданами, нуждающимися в жилище, - путем
получения жилья бесплатно или за доступную
плату из государственного или
муниципального жилищного фонда в
соответствии с установленными законом
нормами; другими лицами - путем
строительства или приобретения жилых
помещений за счет собственных денежных
средств или привлечением денежных субсидий
государства;
3) возможность
использования жилого помещения не только
для проживания гражданина и членов его
семьи, но и путем предоставления для
временного проживания временным жильцам,
передачи жилого помещения для проживания
другим гражданам на основании договора
(поднайма, коммерческого найма и др.);
собственник жилых помещений имеет также
возможность распорядиться жилым
помещением и в некоторых иных формах, т.е.
речь в данном случае идет о возможности в
установленных законом случаях и порядке
распоряжаться принадлежащим на том или
ином праве жилым помещением.
В то же
время в юридической литературе справедливо
отмечается, что "жилище и право на него
должны пониматься достаточно широко и не
сводиться к конкретному виду жилого
помещения" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к жилищному
законодательству Российской Федерации. С.
2.
Поскольку право на жилище,
предусмотренное ст. 40 Конституции
Российской Федерации, не содержит
бланкетной нормы, отсылающей к какому-либо
закону, и его реализация не зависит от
каких-либо условий, кроме указанных в
Конституции, постольку не требуется
дополнительной регламентации указанного
права в законе. Вместе с тем ст. 40
Конституции Российской Федерации
предполагает, что отдельные положения
конкретизируются и раскрываются в нормах
жилищного и других отраслей
законодательства, устанавливающих формы
реализации права и соответствующий
правовой механизм, посредством которого
обеспечивается реализация конституционных
прав.
Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции
Российской Федерации говорится о
предоставлении жилища бесплатно или за
доступную цену не только малоимущим, но и
"иным указанным в законе гражданам,
нуждающимся в жилище". Соответствующий
закон согласно данной статье необходим и
для установления норм предоставления
жилья. Такие положения Конституции
Российской Федерации реализуются через
конкретные законы, иные нормативные
правовые акты, в которых, в свою очередь,
реализуются нормы Конституции и через
которые конституционное право на жилище
как одно из основных прав взаимодействует с
нормами отраслевого законодательства:
жилищного, гражданского,
административного, военного и др.
С 1
января 2005 г. вступил в силу Федеральный
закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который внес
существенные изменения в ст. 15 Федерального
закона "О статусе военнослужащих",
регулирующую жилищные права
военнослужащих, а с 1 марта 2005 г. введен в
действие ЖК РФ.
С принятием и
вступлением в силу указанных
законодательных актов как отдельные
институты жилищного права и
законодательства в целом, так и система
жилищного обеспечения военнослужащих
претерпели существенные изменения, что
породило целый ряд организационных и
правовых проблем, на анализе которых
остановимся ниже.
1. С 1 января 2005 г.
военнослужащие перестали относиться к тем
категориям граждан, которым гарантируется
предоставление жилых помещений по договору
социального найма, за исключением лиц,
ранее принятых на учет нуждающихся в
улучшении жилищных условий.
Для
военнослужащих, принятых на учет
нуждающихся в улучшении жилищных условий
до введения в действие ЖК РФ, сохраняется
возможность обеспечения жилыми
помещениями из фондов социального
использования по договору социального
найма за счет государственного жилищного
фонда, закрепляемого за Министерством
обороны Российской Федерации (иными
федеральными органами исполнительной
власти, в которых федеральным законом
предусмотрена военная служба).
В
соответствии с ЖК РФ (ст. 49), а ранее Законом
Российской Федерации "Об основах
федеральной жилищной политики" жилищный
фонд социального использования выделен для
социально слабозащищенных слоев населения
(малоимущие граждане, несовершеннолетние
дети-сироты и др.), а также для отдельных
категорий граждан, имеющих специальный
("особый") статус в силу специфики их
предназначения, например государственные
служащие и другие лица, указанные в
законе.
В качестве правосубъектной
предпосылки для реализации права на
получение жилья в ЖК РФ указывается размер
доходов на одного человека. Эта предпосылка
в качестве обязательной не подлежит
применению в отношении военнослужащих,
имеющих право на предоставление жилых
помещений по договору социального найма,
поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции
Российской Федерации бесплатно жилище
предоставляется не только малоимущим, но и
иным указанным в законе гражданам. Таким
законом в отношении военнослужащих
является Федеральный закон "О статусе
военнослужащих" (в редакции, действовавшей
до 1 января 2005 г. <*>).
--------------------------------
<*> С указанной даты
ст. 15 Федерального закона "О статусе
военнослужащих" действует в ред.
Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ
(ст. 100).
В чем заключаются проблемы
изменения форм жилищного обеспечения
военнослужащих?
Во-первых, не все
категории военнослужащих оказались
охваченными теми или иными возможными и
доступными формами жилищного обеспечения.
Так, военнослужащие, вставшие на учет
нуждающихся в улучшении жилищных условий
до 1 января 2005 г., продолжают оставаться
таковыми до получения жилых помещений по
договору социального найма.
Военнослужащие, окончившие военно-учебные
заведения после 1 января 2005 г. или
поступившие на военную службу по контракту
после указанной даты, обеспечиваются на
весь срок военной службы служебными жилыми
помещениями и принимают участие в
накопительно-ипотечной системе жилищного
обеспечения, которая предполагает по
истечении установленного срока
приобретение жилья в их собственность.
Однако действующие законодательные акты не
устанавливают механизма жилищного
обеспечения военнослужащих, которые не
относятся к указанным категориям, но в
процессе службы стали нуждаться в жилых
помещениях в силу определенных жизненных
обстоятельств (например, в связи с
увеличением состава семьи). Указанный
пробел должен быть ликвидирован, поскольку
из-за невысокого уровня доходов
военнослужащие в настоящее время не могут
самостоятельно решить свои жилищные
проблемы, участвуя в иных формах жилищного
обеспечения (например, в кооперативном или
долевом строительстве).
Несогласованность отдельных институтов
военного законодательства между собой уже
стала "притчей во языцех". Не является
исключением и ст. 15 Федерального закона "О
статусе военнослужащих", которая ни слова
не говорит о такой новой форме жилищного
обеспечения военнослужащих, как
накопительно-ипотечная система, т.е. не
содержит даже бланкетной нормы, отсылающей
к Федеральному закону "О
накопительно-ипотечной системе жилищного
обеспечения военнослужащих".
Во-вторых,
сняв с органов государственной власти и
местного самоуправления обязанность по
участию в жилищном обеспечении
военнослужащих, как, впрочем, и иных
федеральных государственных служащих,
законодатель не предусмотрел механизма
возложения обязанности на указанные органы
по предоставлению земельных участков для
жилищного строительства для
военнослужащих, чем в очередной раз породил
"псевдозаконные" действия местных властей,
направленные на отказ в их предоставлении.
Возникает вопрос: на чем собственно строить
жилье для военнослужащих, в том числе
служебное? Необходимо в кратчайшие сроки
законодательно определить механизм
предоставления земельных участков для
указанных целей, поскольку они производны
от общегосударственных задач в области
обороны и безопасности.
2. ЖК РФ
устанавливает два критерия дифференциации
жилищных фондов: по формам собственности и
по целям использования (ст. 19).
В
зависимости от формы собственности
жилищный фонд подразделяется:
1) на
частный жилищный фонд - совокупность жилых
помещений,
