Проблема договорных отношений между российской федерацией и ее субъектами
возможность заключения соглашений между
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов Федерации о передаче
осуществления части своих полномочий, что и
воспроизведено в рассматриваемом
Федеральном законе. Это означает, что
разграничение полномочий не может стать
предметом такого соглашения. Однако не
вполне понятно, что понимать под частью
полномочий исполнительного органа? Может
ли являться предметом соглашения
какое-либо полномочие как часть всех иных
полномочий исполнительного органа, либо
предметом может являться только часть
конкретного полномочия? Вероятно, следует
поддержать позицию Т.Я. Хабриевой о
возможности обоих вариантов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Хабриева Т.Я.
Указ. соч. С. 18.
Как представляется,
перенос основного акцента договорных
отношений с разграничения полномочий на
передачу осуществления части полномочий
позитивно скажется на распределении
компетенции в Российской Федерации.
Во-первых, существенно сужается спектр
чиновничьего усмотрения в данном вопросе,
при котором личные отношения глав
субъектов и руководителей федеральных
органов государственной власти надолго
определяли модель разграничения
полномочий. Во-вторых, с одной стороны,
временная передача осуществления части
полномочий, даже если объем этой части
будет в каких-то случаях достаточно велик,
обеспечит позиции Российской Федерации как
носителя соответствующих полномочий, а с
другой стороны, увеличит оперативность
реагирования на те или иные ситуации в
субъектах Российской Федерации. Однако
такая передача должна носить обоснованный
и системный характер, чтобы не допустить
бесконтрольного применения данного
механизма.
В отношении
межправительственных соглашений
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации о разграничении
полномочий следует отметить, что они должны
были быть приведены в соответствие с
Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" до июля 2002 года.
Необходимость этого была установлена
указанным Федеральным законом (часть 2
статьи 32), который, однако, 7 июля 2003 года
утратил силу.
Пересмотр
соответствующих соглашений проводился на
основании требований указанного Закона.
Однако в соответствии с действующим
федеральным законодательством в будущих
новых соглашениях предполагается отразить
только вопросы передачи осуществления
части исполнительных полномочий. Вопрос о
разграничении государственных полномочий
исключен из предмета планируемых
соглашений.
В то же время некоторые из
соглашений формально продолжают
действовать, хотя их содержание не
согласовывалось с положениями
Федерального закона от 24 июня 1999 года и не
согласуется с новыми законодательными
требованиями. Отчасти это связано с тем, что
упомянутый Федеральный закон, устанавливая
необходимость приведения в соответствие с
ним соглашений, действовавших до
вступления его в силу, в то же время четко не
предусмотрел правовых последствий в случае
невыполнения этого требования.
В случае
с подобными соглашениями положение
Федерального закона от 4 июля 2003 г. "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" о двухлетнем сроке
(статья 5) не должно применяться. Причина
состоит в том, что соглашения о
разграничении полномочий не являются
соглашениями о передаче осуществления
части исполнительных полномочий. Поэтому
указанные соглашения не могут быть
утверждены Правительством Российской
Федерации. Как представляется, их действие
целесообразно прекратить заключением
соглашений о прекращении действия
заключенных соглашений. Основанием
выступает то обстоятельство, что
содержание названных соглашений не вполне
согласуется с Конституцией Российской
Федерации (статьи 71 - 73, часть вторая статьи
77, части вторая и третья статьи 78). В то же
время отдельные положения ныне действующих
соглашений, содержание которых согласуется
с принятыми новеллами, могли бы лечь в
основу заключаемых федеральными органами
исполнительной власти и исполнительными
органами государственной власти субъектов
Федерации соглашений о передаче
осуществления части своих полномочий (при
наличии такой необходимости).
Важно
также отметить, что соглашения считаются
заключенными и вступают в силу после их
утверждения постановлениями Правительства
Российской Федерации и официального
опубликования в установленном порядке.
Согласно Федеральному закону порядок
подготовки и согласования проектов
соглашений, а также порядок утверждения
соглашений и порядок внесения в них
изменений и (или) дополнений определяются
Правительством Российской Федерации.
Последнее законодательное установление, к
сожалению, толкуется различно. Буквальное
понимание может привести к разработке трех
документов, подлежащих утверждению
Правительством Российской Федерации. В то
же время не вполне очевидна необходимость
разработки указанных актов именно по
такому перечню. Как представляется,
подготовка и согласование проектов
соглашений, утверждение соглашений,
внесение в них изменений и (или) дополнений
являются стадиями единого процесса
заключения соглашений. По этой причине
осуществление их регламентации различными
правительственными актами (положениями)
было бы нецелесообразно. Было бы лучше
разработать единый документ с рабочим
наименованием "Порядок подготовки и
заключения соглашений о передаче
осуществления части полномочий между
федеральными органами исполнительной
власти и исполнительными органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, внесения в них
изменений и (или) дополнений".
Уточнения
также требует вопрос о порядке утверждения
рассматриваемых соглашений. Порядок
утверждения соглашений должен
соответствовать порядку утверждения
правовых актов Правительством Российской
Федерации, который уже установлен
Регламентом Правительства Российской
Федерации. Федеральный закон лишь уточняет,
что соглашения должны утверждаться именно
постановлениями Правительства Российской
Федерации. Поэтому принятия какого-либо
документа, регламентирующего порядок
утверждения названных соглашений, не
требуется. Представляется, что в будущем
документе (или документах) должны
содержаться в основном процессуальные
нормы, устанавливающие порядок инициации
вопроса о передаче соответствующих
исполнительных полномочий, разработки,
согласования проекта соглашения, его
направления в Правительство Российской
Федерации и иные вопросы.
Кроме этого,
как представляется, соглашениями не должны
передаваться функции исполнительных
органов власти, закрепленные положениями о
них. Предметом соглашения выступает
передача осуществления части
исполнительных полномочий при сохранении в
любом случае ответственности федеральных
органов исполнительной власти (пункт 1
статьи 26.8 Федерального закона). Из этого
следует, что в форме соглашений
организовывается решение государственных
вопросов, которое не влечет
перераспределение функций исполнительных
органов власти различного уровня
(федеральных, региональных), не создает
условий для неодинакового осуществления
функций федеральной исполнительной власти
в различных субъектах Федерации. Такой
порядок сохраняется в случае, если,
например, предметом соглашений является
осуществление конкретных мероприятий
федеральных или региональных целевых
программ либо оперативное управление
конкретными объектами федеральной или
региональной собственности и т.п.
Таким
образом, внутригосударственные договоры и
соглашения должны стать вспомогательным по
отношению к федеральному законодательному
регулированию, но тем не менее весьма
важным механизмом учета специфики и
потребностей субъектов Российской
Федерации.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.07.2003 N 95-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
20.06.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 17.12.2001 N 6-ФКЗ
"О ПОРЯДКЕ ПРИНЯТИЯ В
РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ И ОБРАЗОВАНИЯ В ЕЕ
СОСТАВЕ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
05.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 24.06.1999 N 119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СФ ФС РФ от 30.01.2002 N
33-СФ
"О РЕГЛАМЕНТЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 05.10.2000 N 760
"О РЕГЛАМЕНТЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ПОЛОЖЕНИИ ОБ АППАРАТЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с новой
редакцией "РЕГЛАМЕНТА ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", "ПОЛОЖЕНИЯ ОБ
АППАРАТЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ", утв. Постановлением
Правительства РФ от 18.06.1998 N
604)
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР от 31.03.1992
"О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ВЛАСТИ АВТОНОМНОЙ
ОБЛАСТИ, АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В СОСТАВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАТИВНЫЙ
ДОГОВОР от 31.03.1992
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ
ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ВЛАСТИ КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, ГОРОДОВ МОСКВЫ И
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР от
31.03.1992
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
СУВЕРЕННЫХ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН" от 24.12.1993 N
ВС-22/15
"КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН"
от 06.11.1992
ЗАКОН Республики Башкортостан
от 03.11.2000 N 94-з
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН"
ДОГОВОР от 12.01.1996
"О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАЛИНИНГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ"
ДОГОВОР между Российской
Федерацией и Республикой Башкортостан от
03.08.1994
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ВЗАИМНОМ ДЕЛЕГИРОВАНИИ
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН"
ДОГОВОР между Российской
Федерацией и Республикой Татарстан от
15.02.1994
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ВЗАИМНОМ ДЕЛЕГИРОВАНИИ
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ
ТАТАРСТАН"
Право и политика, 2004, N 5
