Проблема договорных отношений между российской федерацией и ее субъектами
полномочий, вызванного определенным
образом сложившимися обстоятельствами,
вместо некоего основополагающего
документа, устанавливающего систему
отношений Российской Федерации и
соответствующего субъекта.
Важнейшим
моментом договорных отношений является
порядок досрочного расторжения договоров,
прежде всего по инициативе одной из сторон.
Расторжение договора о разграничении
полномочий по взаимному согласию сторон
или продление срока действия
соответствующего договора осуществляются
в том же порядке, что и заключение и
вступление в силу договора о разграничении
полномочий. Расторжение договора о
разграничении полномочий по инициативе
одной из сторон возможно в случае
установленного вступившим в силу решением
федерального суда нарушения другой
стороной положений договора о
разграничении полномочий. Решение
федерального суда является основанием для
принятия Президентом Российской Федерации
или высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации решения о расторжении
договора о разграничении полномочий по
инициативе одной из сторон. Решение о
расторжении договора о разграничении
полномочий по инициативе одной из сторон
может приниматься не позднее чем через
тридцать дней со дня вступления в силу
соответствующего судебного решения и
подлежит официальному опубликованию. В
этом случае федеральный закон об
утверждении договора о разграничении
полномочий признается утратившим силу со
дня официального опубликования
соответствующего решения о расторжении
договора о разграничении полномочий.
Существует точка зрения, что договор мог бы
заключаться в случае принятия в состав
Федерации нового субъекта. Следует
согласиться с Т.Я. Хабриевой, что данная
позиция далеко не бесспорна, поскольку
Федеральный конституционный закон "О
порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации" предусматривает, что
особенности действия законодательства
России, функционирования органов
государственной власти и органов местного
самоуправления иностранного государства
на территории нового субъекта Федерации
(что могло бы стать предметом договора о
разграничении полномочий) должны быть
урегулированы международным договором.
Этим же актом может устанавливаться
переходный период, в течение которого новый
субъект должен быть интегрирован в
экономическую, финансовую, кредитную и
правовую системы Российской Федерации, а
также в систему органов государственной
власти Российской Федерации. В этой
ситуации заключение еще и
внутригосударственного договора
представляется излишним.
Было бы
целесообразным закрепление в Регламенте
Совета Федерации обязательности
рассмотрения поступившего из
Государственной Думы такого закона.
Одобрение закона об утверждении договора
Советом Федерации в активной форме
гарантировало бы согласие других субъектов
Федерации на установление в отношении
отдельного субъекта исключения из общего
правила <*>.
--------------------------------
<*> См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С.
16.
Следует подчеркнуть, что заключение
договоров является правом, а не
обязанностью Российской Федерации и ее
субъектов. Возможно, договорные отношения в
нашей стране некоторое время будут
отсутствовать и даже существующие пока
договоры будут расторгнуты. Заключавшиеся
в 90-х годах прошлого века договоры в
основном служили перераспределению
экономических льгот и преимуществ, а также
удовлетворению сепаратистских устремлений
отдельных региональных правящих групп.
Укрепление российской государственности и
нахождение новых механизмов решения
экономических вопросов должно ослабить
стремление субъектов Российской Федерации
к обособлению. А заключение договоров,
обусловленных юридически значимыми
особенностями тех или иных субъектов
Российской Федерации, должно диктоваться
именно возникновением таковых
особенностей. В настоящее время не видно
существенных оснований для их
заключения.
Еще раз о Федеративном
договоре
Освещение договорных отношений
в Российской Федерации не было бы полным
без упоминания о Федеративном договоре.
Казалось бы, что вопрос о соотношении
конституционных и договорных начал
российского федерализма был решен еще в 1993
году, когда в Разделе II Конституции
"Заключительные и переходные положения"
было прямо установлено, что в случае
несоответствия положений Конституции и
положений Федеративного договора
действуют положения Конституции
Российской Федерации. Однако споры о
соотношении указанных начал продолжались
на протяжении всех 90-х годов ХХ века крайне
остро. Ситуация осложнялась заключением 42
упоминаемых выше договоров между
Российской Федерацией и ее субъектами, в
которых так или иначе имели место
отступления от конституционных основ, что и
позволяло сторонникам договорных начал,
прежде всего ряду республиканских правящих
групп и обслуживающих их интересы юристам,
опираясь на положения Федеративного
договора и договоров с отдельными
субъектами, оспаривать верховенство норм
Конституции по отношению к нормам
Федеративного договора и даже нормам
отдельных договоров с субъектами
Российской Федерации <*>. В настоящее
время дискуссия утратила былую остроту, но
соответствующие попытки иногда имеют место
до сих пор.
--------------------------------
<*>
Например, в одном из интервью после
заключения 15.02.94 Договора Российской
Федерации и Республики Татарстан о
разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан Президент
Татарстана М.Ш. Шаймиев высказал мысль о
том, что Договор доминирует над
Конституцией России и Конституцией
Татарстана, там, где положения конституций
не совпадают с положением Договора,
действует последний // Литературная газета.
1994. 30 марта.
Вопрос о соотношении
конституционных и договорных начал в
российском федерализме имеет не столько
научно-правовой, сколько
политико-прикладной характер. Укрепление
российской государственности, преодоление
асимметричности субъектов Российской
Федерации, преобразования экономических
отношений, направленных на рост
региональной экономики, а не на
перераспределение природной ренты,
происходит по пути детализации
конституционной модели российского
федерализма в федеральном
законодательстве по единым для всех
субъектов Федерации принципам и
механизмам. И юридически Федеративный
договор не препятствует этому процессу. Еще
в 1993 году многие его нормы, по существу,
утратили силу в связи с принятием
Конституции Российской Федерации, и
никакого противоречия между ним и
Конституцией быть не могло в силу положений
Раздела II Конституции. Однако выведение
Федеративного договора вместе со всей
совокупностью внутригосударственных
договоров и соглашений на первый план в
политическом отношении как некоего
учредительного документа Российской
Федерации как современного российского
государства и предопределило негативную
роль, которую долгое время играли
договорные отношения в нашей стране. В
целом никакого существенного юридического
значения Федеративный договор уже не имеет.
Его нормы либо не действуют на основании
Раздела II Конституции, либо дублируют
конституционные положения. К тому же
исторически Россия возникла не как
договорное объединение различных
государств в федерацию, а как единое,
централизованное государство, которое с
течением времени органически расширялось.
В дальнейшем, когда политическая ситуация в
стране изменялась, Россия была
преобразована в федерацию. Этот шаг был
сделан центральной властью России (и в
начале, и в конце XX века), а потому процесс
федерализации шел "сверху". В этой связи
следует констатировать, что существование
практически не действующего Федеративного
договора с юридической точки зрения
нецелесообразно и лишь мешает установлению
подлинного верховенства Конституции, а
заключение нового - тем более. Федеративное
устройство России вполне достаточно
отразить в Конституции Российской
Федерации. Будущая модель российского
федерализма только выиграет, если из
конституционно-договорной станет
конституционной, в которую, по существу, уже
превращается.
Соглашения между органами
государственной власти
Российской
Федерации и ее субъектов:
от фактора
асимметричности субъектов Российской
Федерации
к фактору оптимизации
государственного управления
Анализируя
договорные отношения в Российской
Федерации, помимо Федеративного договора и
договоров между Российской Федерацией и ее
субъектами, нельзя упускать из виду
соглашения между органами государственной
власти Российской Федерации и ее
субъектов.
Заключение соглашений между
органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов в целом
несколько отличалось от договорной
практики. Многие соглашения помогали
решить ряд вопросов развития российских
территорий, скоординировать и
рационализировать использование ресурсов
субъекта Федерации, исходя из его
особенностей и не ущемляя общероссийские
интересы, уточнять полномочия
государственных органов. Имевшие место
негативные последствия в этом процессе
стали в значительной мере следствием
недостатков законодательного
регулирования или отсутствия такового по
соответствующим вопросам. Во всяком случае,
в начале 90-х годов соглашения явились
действенным механизмом правового
регулирования целого ряда вопросов в
отношениях Федерации и ее субъектов.
Определенную упорядоченность в процесс
заключения соглашений внес Федеральный
закон "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации". По смыслу данного
Федерального закона соглашение между
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации о передаче
осуществления части полномочий - правовая
форма передачи федеральными органами
исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации друг другу
осуществления части своих полномочий.
Однако, как показала практика, за
определенным исключением, соглашения были
направлены не на передачу осуществления
части полномочий, а прежде всего на
разграничение полномочий, отличное от
законодательного по важным вопросам
экономической или социальной сферы. Часть
соглашений фактически изменяла правовое
положение субъектов Российской Федерации,
в частности с Татарстаном, Башкортостаном,
Республикой Саха-Якутия и рядом других
субъектов Российской Федерации.
В
соответствии с положениями
рассматриваемого Федерального закона
соглашения должны были быть приведены в
соответствие с федеральным
законодательством. Однако механизмы этого
процесса не были четко определены. Кроме
того, указанный Федеральный закон не давал
ответа на многие другие существенные
вопросы. Необходимо было выработать
конкретные реквизиты и существенные
условия для всех соглашений. В соглашении
должно быть четко указано, какие полномочия
передаются, кем и кому осуществляется
передача, условия и порядок передачи
осуществления этих полномочий, сроки
действия соглашения, условия и порядок его
досрочного прекращения,
материально-финансовая основа передачи
осуществления части полномочий, формы
взаимодействия и сотрудничества при
исполнении положений соглашения и иные
вопросы, связанные с исполнением положений
соглашения. Ничего из этого
рассматриваемый Федеральный закон не
устанавливал.
Очевидно, что роль
соглашений, как и роль договоров, также
должна была быть определена по-новому, а
именно как вспомогательная по отношению к
законодательному регулированию.
Заключение соглашений полезно допускать
лишь в случаях, когда проблему правового
регулирования невозможно или
нецелесообразно решить с помощью
федерального закона или другого правового
акта компетентного органа государственной
власти. Если же возникновение объективных
обстоятельств делает необходимым
заключение соглашения, то его следует
заключать на основании федерального
закона, указав основания его заключения,
сроки действия и иные обстоятельства. При
исчезновении обстоятельств, вызвавших
необходимость заключения соглашения, оно
утрачивает силу полностью или в части,
противоречащей новому федеральному
законодательству, и в полной мере начинают
действовать федеральные нормативные
правовые акты.
Указанный подход во
многом был воплощен в ст. 26.8 "Принципы и
порядок заключения соглашений"
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". В ней установлены
условия заключения соглашений: во-первых,
федеральные органы исполнительной власти
по соглашению с исполнительными органами
государственной власти субъекта
Российской Федерации могут передавать им
осуществление части своих полномочий, если
это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам. Во-вторых,
соглашения заключаются в случае, если
осуществление части полномочий не может
быть возложено федеральным законом в
равной мере на исполнительные органы
государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Таким образом,
соглашения используются для передачи
осуществления
исполнительно-распорядительных полномочий
федеральных органов исполнительной власти
органам исполнительной власти субъектов
Федерации в том случае, если это не может
быть сделано федеральным законом. Такая
ситуация допустима, если передача
осуществления полномочий носит
индивидуальный характер и сами полномочия
связанны с конкретным объектом, проектом,
программой и т.п.
Органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации также могут передать
осуществление части своих
исполнительно-распорядительных полномочий
федеральным органам исполнительной власти,
но не должны делать это без особых причин,
вызванных, например, форс-мажорными
обстоятельствами. При этом такая передача
полномочий осуществляется вместе с
передачей необходимых материальных и
финансовых средств, а также в случае, если
это не противоречит конституции (уставу),
законам и иным нормативным правовым актам
субъекта Российской Федерации.
Важно
отметить, что федеральные органы
исполнительной власти, передавшие путем
заключения соглашений осуществление части
своих полномочий соответствующим
исполнительным органам государственной
власти субъекта Российской Федерации,
контролируют соблюдение условий этих
соглашений и несут ответственность за
ненадлежащее осуществление части
переданных полномочий.
Представляется
значимым и положение об обязательности
определения в тексте соглашения условий и
порядка передачи осуществления части
полномочий, в том числе порядка их
финансирования, срока действия соглашения,
ответственности сторон соглашения,
оснований и порядка его досрочного
расторжения.
Весьма важен вопрос
определения предмета соглашений между
органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектами.
Прежде всего необходимо отметить, что ч. 2 и 3
ст. 78 Конституции предусматривает
