Проблема договорных отношений между российской федерацией и ее субъектами
"О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>, глава третья
которого посвящена порядку заключения
договоров и соглашений. Указанный
Федеральный закон устанавливал приоритет
Конституции и федеральных законов перед
договором, запрещал посредством договора
передавать, исключать или иным образом
перераспределять установленные
Конституцией предметы ведения Российской
Федерации и предметы совместного ведения. С
момента вступления в силу рассматриваемого
Федерального закона договор мог быть
заключен: либо при прямом указании в
федеральном законе по предмету совместного
ведения на допустимость заключения
договора по данному предмету совместного
ведения; либо при отсутствии федерального
закона по предмету совместного ведения - с
условием приведения указанного договора в
соответствие с федеральным законом по
данному предмету совместного ведения после
принятия такого федерального закона. При
этом федеральные законы, как
представляется, могли быть общими для всех
субъектов Федерации или специальными,
касающимися одного или нескольких
субъектов (например, закон о статусе Москвы
- столице Российской Федерации, закон о
Байкале, касающийся Бурятии и Иркутской
области). В указанном Федеральном законе
была предпринята попытка определить
наконец условия и порядок заключения
договоров, что должно было позволить
вернуть практику разграничения предметов
ведения и полномочий в конституционные
рамки, в том числе и в форме договорных
отношений.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
Следует отметить и
то важное обстоятельство, что Федеральный
закон сузил поле для договорного
регулирования, ограничив его исключительно
предметами совместного ведения. В нем было
установлено, что договор может лишь
конкретизировать предметы совместного
ведения с учетом политических,
экономических, социальных, географических,
этнических и иных особенностей субъектов
Российской Федерации. Следовательно,
перераспределение предметов ведения ст. 71 -
73 Конституции не допускалось. То, что
договорная форма регулирования применима
только в сфере совместного ведения
Федерации и ее субъектов, представляется
крайне важным для стабилизации и повышения
эффективности федеративных отношений.
Данный вывод вытекает из того, что по
установленным ст. 71 Конституции предметам
исключительного ведения Российской
Федерации вся полнота власти принадлежит
федеральным органам государственной
власти. Значит, именно федеральные органы
государственной власти и несут
ответственность за осуществление этих
полномочий.
В целом благодаря
рассматриваемому Федеральному закону,
очертившему условия и рамки договорного
регулирования, которые не позволяли
бессистемно, массово и не считаясь с
положениями Конституции России заключать
договоры с субъектами Российской
Федерации, произошло приостановление
договорного процесса. В Федеральном законе
было установлено, что договоры, изменяющие
правовое положение субъектов Федерации,
подлежат корректировке исходя из положений
ст. 15 и Раздела II Конституции Российской
Федерации, а также федерального
законодательства, в частности, Главы 3
данного Федерального закона. При этом
Федеральный закон давал три года на
приведение договоров в соответствие с
Конституцией и федеральным
законодательством, хотя и не
конкретизировал механизм этого
приведения.
Вместе с тем
рассматриваемый Федеральный закон имел
целый ряд недостатков, и многие его
механизмы носили незавершенный,
половинчатый характер. Провозглашая
недопустимость перераспределения
предметов ведения Российской Федерации и
предметов совместного ведения, он
одновременно давал возможность
посредством договора конкретизировать
предметы совместного ведения с учетом
политических, экономических, социальных,
географических, этнических и иных
особенностей субъектов Федерации. Неясно,
как это положение могло быть реализовано на
практике, ведь любая конкретизация
предметов ведения так или иначе не может не
коснуться их разграничения. Практической
иллюстрацией приведенного тезиса может
служить то обстоятельство, что до
настоящего времени в России не заключено ни
одного договора, который бы
конкретизировал предметы совместного
ведения, не касаясь их разграничения.
Рассматриваемый Федеральный закон не
установил обязательность закрепления мер
ответственности сторон договора или
соглашения в самом тексте, а также условий
их расторжения. В связи с началом процесса
расторжения договоров в 1999 году особенно
остро стоял вопрос о расторжении договора
по инициативе одной из сторон, если суд
установит нарушение другой стороной
условий договора, а Федеральный закон не
предусматривал даже такой возможности.
Таким образом, Федеральный закон "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" положил начало
решению проблемы договоров и соглашений и
стал важным этапом преодоления асимметрии
субъектов Российской Федерации. Хотя
проблем оставалось немало, так как самого
законодательного разграничения полномочий
между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов
Федеральный закон не осуществил и в
отношении договоров разрешил далеко не все
необходимые вопросы.
Договоры между
Российской Федерацией и ее субъектами
в
условиях укрепления вертикали власти:
правовая основа и практические
перспективы
В настоящее время договорные
отношения между Российской Федерацией и ее
субъектами регулирует Федеральный закон от
6 октября 1999 года (в редакции от 4 июля 2003
года) "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
<*>. Федеральный законодатель установил
положение, согласно которому Российская
Федерация и ее субъекты могут заключать
договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий, несмотря на то что предметы
ведения уже разграничены Конституцией (ч. 5
ст. 1 указанного Федерального закона). Было
бы вполне логично установить иную формулу,
а именно договоры о разграничении
полномочий, поскольку договор о
разграничении предметов ведения
фактически вторгается в предмет
конституционного регулирования. Однако
недостатки конституционной модели не дают
федеральному законодателю установить
указанную формулировку. С одной стороны,
толкование всех норм Конституции в
совокупности, прежде всего ст. 15, 71, 72, 73, 76,
позволяет сделать вывод о невозможности
вторжения органов государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов в
конституционное разграничение предметов
ведения путем принятия законов или
заключения договоров, но с другой стороны,
ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает,
что "разграничение предметов ведения и
полномочий... осуществляется... договорами о
разграничении предметов ведения и
полномочий". Следует отметить, что
разграничение предметов ведения должно
осуществляться только Конституцией России,
разграничение полномочий - федеральными
законами и, в установленных в них случаях,
договорами между Российской Федерацией и
ее субъектами, а делегирование отдельных
полномочий - соглашениями между органами
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42.
Ст. 5005; изменен: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205; СЗ РФ. 2001.
N 7. Ст. 608; СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909; См.: СЗ РФ. 2000. N 25.
Ст. 2728; СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601; См.: СЗ РФ. 2002. N 19.
Ст. 1792; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2).
Ст. 2709.
При этом необходимо учитывать, что
разграничение полномочий происходит по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, определенным
Конституцией. Вместе с тем полномочиями
обладают конкретные органы
государственной власти Российской
Федерации или ее субъектов. Значит,
договоры о разграничении полномочий
разграничивают полномочия не Российской
Федерации и ее субъектов вообще, а
конкретных федеральных органов и органов
субъектов Федерации.
Рассматриваемый
Федеральный закон в ст. 26.7 "Принципы и
порядок заключения договоров о
разграничении полномочий" установил, что
заключение договоров о разграничении
полномочий допускается только в случае,
если это обусловлено экономическими,
географическими и иными особенностями
субъекта Российской Федерации и в той мере,
в которой указанными особенностями
определено иное, чем это установлено
федеральными законами, разграничение
полномочий. Это означает, что новая роль
договоров между Российской Федерацией и ее
субъектами определяется как
вспомогательная по отношению к
законодательному регулированию вопросов
разграничения полномочий. При этом договор
может содержать только те положения,
которые требуются для иного разграничения
полномочий, чем установленное федеральными
законами, исключая какие-либо Конституции
Российской Федерации. В договоре о
разграничении полномочий устанавливается
перечень полномочий федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации, разграничение
которых производится иначе, чем это
установлено федеральными законами и
законами субъекта Российской Федерации,
определяются условия и порядок
осуществления этих полномочий, конкретные
права и обязанности сторон, срок действия
договора о разграничении полномочий и
порядок продления данного срока, а также
основания и порядок досрочного расторжения
договора о разграничении полномочий.
Порядок подготовки и предварительного
согласования проекта договора о
разграничении полномочий федеральными
органами государственной власти
определяется Президентом Российской
Федерации, а порядок подготовки проекта
договора исполнительными органами
государственной власти субъекта
Российской Федерации до его внесения в
федеральные органы государственной власти
- высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации в соответствии с
положениями рассматриваемого Федерального
закона.
Долгое время Федеральное
Собрание и законодательные органы
субъектов Федерации были фактически
исключены из договорного процесса. Мнение
Совета Федерации и региональных
законодателей являлось лишь
консультативным, а Государственная Дума
вообще не участвует в процедуре заключения
договоров. Однако следует отметить, что
контроль законодательной ветви власти над
договорным разграничением полномочий
имеет широкое распространение в зарубежной
практике. Обычно договорная форма
урегулирования отношений между центром и
субъектами федерации применяется очень
осторожно и только в оговоренных в
конституции государства пределах и
процедурах и с согласия законодательного
органа страны. При этом договорные
отношения в зарубежных федерациях не имеют
широкого распространения и не изменяют
установленные в конституциях предметы
ведения федерации и предметы совместного
ведения, как это еще недавно было в
Российской Федерации, а в ряде случаев
сохраняется до сих пор. Так, в соответствии
с ч. 1 ст. 15а Федерального конституционного
закона Австрийской Республики Федерация и
земли могут заключать между собой
соглашения по вопросам своей компетенции.
Соглашения могут разграничивать как
законодательную, так и исполнительную
компетенцию Федерации и земель.
Разграничение законодательной компетенции
допускается только с согласия
Национального совета (федерального
парламента), при этом соглашение подлежит
публикации в Бюллетене федеральных
законов. Соглашения о разграничении
исполнительной компетенции заключаются от
имени Федерации либо федеральным
правительством, либо федеральными
министрами. Заключение соглашений - редкое
явление в конституционной практике
Австрии. При необходимости изменения
компетенции Федерации и земель поправки в
Основной закон вносятся в соответствии с
обычной процедурой.
Указанное
положение дел в Российской Федерации
отчасти исправлено в ст. 26.7
рассматриваемого Федерального закона,
согласно которой проект договора о
разграничении полномочий, подготовленный и
согласованный в установленном порядке,
представляется в законодательный орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации для
одобрения. Проект договора о разграничении
полномочий одобряется или отклоняется
постановлением законодательного органа
государственной власти субъекта
Российской Федерации, принимаемым
большинством голосов от установленного
числа депутатов. Высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации сообщает о
результатах рассмотрения проекта договора
о разграничении полномочий в
законодательном органе государственной
власти субъекта Российской Федерации
Президенту Российской Федерации. При этом
орган государственной власти субъекта
Российской Федерации, не являющийся
стороной договора о разграничении
полномочий, вправе получить по своему
запросу проект данного договора до
одобрения указанного проекта и внести в
него свои предложения и замечания.
В
случае внесения изменений и дополнений в
одобренный законодательным органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации проект договора о
разграничении полномочий или отклонения
его отдельных положений проект договора о
разграничении полномочий подлежит
повторному предварительному согласованию
и одобрению в том же самом порядке.
Следует подчеркнуть, что использование
договорных отношений в разграничении
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов
не должно нарушать действие принципа
верховенства федерального закона.
Обеспечительным механизмом этого стало
утверждение договора федеральным законом.
Президент Российской Федерации в течение
десяти дней после подписания договора о
разграничении полномочий вносит в
Государственную Думу проект федерального
закона об утверждении договора о
разграничении полномочий. Договор вступает
в силу со дня вступления в силу
федерального закона об утверждении
договора о разграничении полномочий, если
указанным федеральным законом не
установлено иное.
Договор о
разграничении полномочий имеет силу
федерального закона и может быть изменен,
его действие может быть приостановлено
только путем внесения в него изменений и
дополнений в порядке, установленном
рассматриваемым федеральным законом для
заключения и вступления в силу договора о
разграничении полномочий. В такой
процедуре договор становится актом,
действительно выражающим согласованную
волю сторон, а в силу того, что он
предусматривает изъятия из общего порядка,
предусмотренного федеральными законами,
становится приоритетным перед последним
для правоприменителя.
В Российской
Федерации более невозможно заключение
бессрочных договоров. Срок действия
договора о разграничении полномочий не
может превышать десять лет. Это положение
также направлено на придание договорам
роли вспомогательного механизма
разграничения
