Проблема договорных отношений между российской федерацией и ее субъектами
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ
СУБЪЕКТАМИ
А.Н. ЧЕРТКОВ
Чертков
Александр Николаевич - кандидат
юридических наук, старший научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации.
Опыт
заключения договоров между
Российской
Федерацией и ее субъектами
и причины их
пересмотра
В 90-х годах прошлого века в
Российской Федерации нередко делались
попытки решения многих важнейших для
государства и общества вопросов
федеративных отношений, особенно в сфере
совместного ведения, исключительно путем
заключения договоров и соглашений между
соответствующими органами власти
Российской Федерации и ее субъектов. Такие
договоры и соглашения могли разрешить (и
разрешали) некоторые текущие сложности
правового регулирования и
государственного управления, но вместе с
тем порождали сложности еще большие. Ведь
многие положения договоров между
Российской Федерацией и ее субъектами не
соответствовали Конституции и
федеральному законодательству (это
особенно наглядно прослеживается при
анализе договоров с Татарстаном,
Башкортостаном, Ингушетией).
Законодательное требование приведения их в
соответствие с Конституцией России и
федеральными законами появилось не сразу и
выполнялось далеко не всегда, а сам процесс
приведения зачастую происходил не
оптимально и не завершен до сих пор.
Например, в Конституцию Республики
Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15
Законом РБ от 3 ноября 2000 года N 94-з были
включены положения договора Российской
Федерации и Республики Башкортостан "О
разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти Республики Башкортостан", в том
числе и не соответствующие Конституции
Российской Федерации. Только 3 декабря 2002
года эти положения были исключены и
указанный договор был провозглашен
действующим лишь в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации и
Конституции Башкортостана. Статья 25
Конституции Республики Татарстан от 6
ноября 1992 года (в редакции от 15 сентября 2003
года) провозглашает Договор Российской
Федерации и Республики Татарстан "О
разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан" составной
частью правовой системы не только
Республики Татарстан, но и Российской
Федерации. Хотя в указанном договоре до
настоящего времени имеются положения,
противоречащие Конституции Российской
Федерации, в частности, ее ст. 72.
В целом
оценить роль договоров в реализации
федеративных отношений в России
представляется весьма непростым делом. Они
нередко помогали решению конкретных
практических вопросов жизни субъектов
Российской Федерации, учитывая специфику
субъекта Российской Федерации (например,
договор с Калининградской областью),
заметно снижали конфликтность
федеративных отношений, но зато
существенно усилили асимметрию субъектов
Российской Федерации и вообще центробежные
процессы в стране. Кроме того, субъекты
Федерации наделяли себя (с согласия и при
участии федеральных органов) полномочиями,
льготами и привилегиями посредством
заключения договоров с Российской
Федерацией, а также заключения с
Правительством Российской Федерации,
федеральными министерствами и ведомствами
отдельных, противоречащих Конституции
Российской Федерации, соглашений по
бюджетным, финансовым, налоговым и другим
вопросам, что добавляло напряженности в
реализации федеративных отношений.
Всего с 1994 по 1998 годы было заключено 42
договора с 46 субъектами Российской
Федерации, подавляющее большинство которых
к настоящему моменту расторгнуто. В целом
они стали вынужденной уступкой со стороны
федерального центра для избежания
серьезных конфликтов и сепаратистских
тенденций, аналогичных чеченским. В
настоящее время такая необходимость, по
крайней мере с точки зрения эффективности
правового регулирования, отпала. Тем не
менее небольшая часть договоров Российской
Федерации с некоторыми республиками
продолжает действовать на основании
Конституции России. С точки зрения
политических планов руководства
соответствующих республик, заключенные
договоры претендовали на обладание высокой
юридической силой, превосходящей силу
федерального закона. И нахождение нового
места внутригосударственным нормативным
договорам в правовой системе России стало
существенной проблемой для федерального
центра. Указанная проблема появилась с
самого начала процесса заключения
договоров, но федеральный центр смог
приступить к ее решению лишь в 1999 году,
когда перестал заключать новые договоры и
попытался привести в соответствие с
Конституцией и федеральным
законодательством уже заключенные.
Все
имевшиеся договоры можно условно разделить
на две группы: договоры, существенно
изменявшие положение соответствующего
субъекта Федерации по отношению к
остальным субъектам и устанавливавшие
особый правовой режим взаимоотношений
Федерации с соответствующим субъектом; и
договоры, не имевшие существенного
содержания, а представлявшие собой копии
тех или иных положений федерального
законодательства либо набор деклараций.
Первая группа договоров существенно
нарушала конституционные основы правовой
системы России, противоречила положениям
Конституции Российской Федерации, прежде
всего нарушая принцип равноправия
субъектов Федерации, установленный в ч. 1 ст.
5 и конкретизированный в ч. 4 той же ст. 5
положением о том, что во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации
между собой равноправны, а также вторгаясь
в модель разграничения предметов ведения,
установленную в ст. 71 - 73.
Вторая группа
договоров просто загромождала правовое
пространство России, и единственным
выходом было расторжение таких договоров
по взаимному согласию. Конституция
Российской Федерации достаточно полно
определила основные вопросы федеративных
отношений, и договоры без существенного
содержания едва ли имеют практическую
значимость. В настоящее время уже
завершился процесс расторжения таких
договоров, что свидетельствует о
незначительной их ценности как для
субъектов Федерации, так и для федерального
центра.
Расторжение договоров первой
группы по взаимному согласию не всегда
удавалось. Однако их противоречия нормам
Конституции были существенным образом
ослаблены. Тем не менее данный процесс еще
не завершен, и, учитывая норму ч. 3 ст. 11
Конституции, которая указывает на договоры
между Российской Федерацией и ее
субъектами в качестве формы разграничения
предметов ведения и полномочий, полный
отказ от договоров неправомерен. Однако, с
точки зрения эффективности и
обоснованности регулирования федеративных
отношений, определение единых
общеобязательных правил для всех субъектов
Федерации в Конституции и федеральном
законодательстве представляется более
предпочтительным, чем практика заключения
двусторонних договоров между Федерацией и
субъектами. В условиях современной России
законодательное регулирование в сфере
совместного ведения, в том числе по
разграничению полномочий между органами
государственной власти Федерации и ее
субъектов, в большей степени отвечает
требованиям правовой справедливости.
В
пользу преимущественного законодательного
регулирования разграничения полномочий по
предметам совместного ведения говорит и то
обстоятельство, что попытка решения
данного вопроса путем заключения договоров
и соглашений между органами
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов не имела успеха.
Одной из серьезнейших проблем российского
федерализма являлась и в значительной
степени является до сих пор асимметрия
субъектов Российской Федерации, хотя в
определенной мере эта проблема
усугубляется неоптимальностью содержания
конституций и уставов субъектов Федерации,
федерального и регионального
законодательства и даже отчасти
недостатками самой Конституции Российской
Федерации. Однако в основном асимметрия
субъектов Российской Федерации
устанавливалась договорными нормами.
Договорное право разделяло субъекты
Российской Федерации на две большие
категории, а именно: субъекты Федерации,
которые строят свои отношения с
федеральными органами только на основе
Конституции (прежде всего области), и
субъекты Федерации, заключившие договоры с
Российской Федерацией.
Двусторонние
договоры с рядом республик фактически
ставили их в особое положение, подчас
закрепляя их правовой статус почти
суверенного государства. В этих договорах
полномочия и предметы ведения
перераспределялись вопреки нормам статей 71
и 72 Конституции Российской Федерации.
Причем договоры были подписаны и
должностными лицами Российской Федерации.
Видимо, в первой половине 90-х для сохранения
целостности Российской Федерации иного
выхода у федерального центра не было.
Однако договоры и соглашения между
органами власти Федерации и ее субъектов
породили ряд проблем. При этом некоторые
республики еще недавно провозглашали и
строили свои отношения с Россией
исключительно на основе Федеративного
договора и иных договоров (Татарстан
игнорировал даже Федеративный договор, так
как Татарстан и Чечено-Ингушская
Республика его не подписали). В целом
договоры Федерации с республиками еще
больше усиливали асимметрию Российской
Федерации, неравноправие республик по
отношению к другим субъектам Российской
Федерации и между собой.
Что касается
договоров с краями и рядом областей, то
имела место несколько иная ситуация,
поскольку большинство из них попадает во
вторую группу договоров. Большая часть
положений этих договоров была обусловлена
не столько объективными обстоятельствами,
о которых говорится в их преамбулах, и,
конечно, не сепаратистскими тенденциями,
как в случае с некоторыми республиками, а
неудачным и неполным разграничением
предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами. В
этих договорах, как правило, нет положений,
изменяющих статус и сферу ведения
субъектов Федерации. Большей частью они
содержат положения о краевом или областном
транспорте, связи, программах
экономического развития, решении ряда
социальных вопросов. Более четкое и
последовательное разграничение предметов
ведения и, особенно, полномочий по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов фактически
сделали большинство таких договоров
излишними, а усиление центростремительных
тенденций в государстве привело к их
расторжению.
Заключение новых
договоров как первой, так и второй группы в
принципе нецелесообразно либо
противозаконно. Если договор устанавливает
иное, чем Конституция Российской Федерации,
нарушает федеральное законодательство, его
заключение неправомерно. Если же он
дублирует текст Конституции или
федеральных законов, то его заключение
юридически нецелесообразно. Однако надо
иметь в виду то обстоятельство, что
Конституция не разграничила полномочий по
предметам совместного ведения Федерации и
ее субъектов, а федеральные законы,
необходимые для нормального развития
субъектов Российской Федерации в целом или
каких-то субъектов в отдельности, не всегда
принимались (и принимаются) своевременно.
Вследствие этого многие субъекты
Российской Федерации инициировали
заключение договоров с Российской
Федерацией. Поэтому федеральный центр
постепенно корректировал и "сворачивал"
договорные отношения, так как резкие шаги в
этом направлении могли бы привести к
осложнению ситуации в ряде субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, в
последние годы договоры между Российской
Федерацией и ее субъектами не заключаются,
а, напротив, подавляющее большинство их
расторгнуто по взаимному согласию сторон.
Современный этап государственного
строительства характеризуется стремлением
к законодательному разграничению
полномочий между федеральными органами
власти и органами власти субъектов
Федерации. Уже мало кем ставится под
сомнение, что федеральный закон, четко
определяющий принципы, порядок и процедуры
взаимоотношений между федеральным и
региональным уровнем государственной
власти, является гарантом стабильности
федеративного устройства. Как отмечал
Президент России в своем Послании
Федеральному Собранию, определение
конкретных, четких полномочий Федерации и
ее субъектов в рамках их совместной
компетенции должно осуществляться
"федеральными законами, именно
федеральными законами и прежде всего
федеральными законами" <*>. Однако это не
означает полного отказа от договоров, так
как использование договоров в процессе
разграничения предметов ведения и
полномочий определено в ч. 3 ст. 11
Конституции. Тем не менее представляется
целесообразным по-новому определить роль
договоров. Договоры должны стать
вспомогательным механизмом, призванным
уточнить отдельные вопросы разграничения
компетенции с учетом региональной
специфики. Заключение договоров оправдано
только в исключительных случаях, если оно
обусловлено юридически значимыми
особенностями субъектов Российской
Федерации в той мере, в которой указанные
особенности обуславливают иное, чем
установленное в федеральных законах,
разграничение полномочий.
--------------------------------
<*> См.: Козак Д.Н.
Проблемы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации // Журнал
российского права. 2002. N 5. С. 10.
Потенциал
договорной формы может быть востребован
для определения особенностей содержания
разграниченных федеральными законами
полномочий. Поскольку актами, обладающими
на территории Российской Федерации
верховенством, являются Конституция и
федеральные законы, договоры вводятся в
конституционные и законные рамки. Основной
массив федерального правового
регулирования будет осуществляться в форме
федеральных законов, поэтому договоры
должны применяться только в исключительных
случаях.
Принцип равноправия субъектов
Федерации, который предполагает и
единообразие конституционного подхода к
распределению предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами, а также
полномочий между их органами, предполагает
установление федеральным
законодательством единых правил
взаимоотношений федеральных органов
государственной власти со всеми субъектами
Федерации. Вместе с тем правовое равенство
субъектов Федерации не означает равенства
их потенциалов и уровня
социально-экономического развития, во
многом зависящих от территории,
географического положения, численности
населения, исторически сложившейся
структуры народного хозяйства и иных
обстоятельств. Учет региональных
особенностей является необходимым
условием соблюдения баланса интересов и
внедрения общегосударственных стандартов
во всех сферах жизнедеятельности субъектов
Федерации. Способом учета таких
особенностей и может явиться заключение с
соответствующим субъектом Федерации
договора.
Важнейшей вехой в решении
проблемы внутригосударственных договоров
и соглашений, определении их новой роли и
места в правовой системе России стало
вступление в силу Федерального закона от 24
июня 1999 года
