Статус бездомных и лиц без определенного места жительства: необходимо четкое правовое регулирование
далеко не каждый гражданин России или лицо,
законно пребывающее на ее территории, знают
об обязанности зарегистрироваться в
надлежащие сроки по месту своего
пребывания или жительства.
Особого
внимания заслуживает законодательная
практика по вопросам регистрации по месту
пребывания и месту жительства города
Москвы как крупнейшего мегаполиса, а также
регионов, расположенных на границе
Российской Федерации, таких как
Ставропольский и Краснодарский края.
В
соответствии с Законом г. Москвы от 14
сентября 1994 г. N 15-67 "О сборе на компенсацию
затрат городского бюджета по развитию
инфраструктуры города и обеспечению
социально-бытовыми условиями граждан,
прибывающих в г. Москву на жительство" <*>
устанавливался сбор в размере, 5000-кратном
минимальной месячной оплате труда, который
должен был быть уплачен лицом, которое
желает зарегистрироваться по месту
жительства в городе Москве. В Порядке
рассмотрения вопросов прописки
(регистрации) граждан, проживающих за
пределами Москвы и Московской области,
прибывающих на жительство в Москву,
утвержденном Постановлением Правительства
Москвы от 11 октября 1994 г. N 922 <**>, - что
прописке (регистрации) в городе Москве
подлежат только граждане, уплатившие
установленный названным Законом сбор (п.
1).
--------------------------------
<*> См.:
Ведомости Московской городской Думы. 1994. N
6.
<**> См.: Вестник Мэрии Москвы. 1994. N
23.
Таким образом, данные нормативные акты
вводили разрешительный порядок
регистрации по месту жительства в городе
Москве. В то же время Закон РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу
передвижения..." устанавливает
уведомительный порядок регистрации
граждан Российской Федерации по месту
жительства, предписывая гражданину
обратиться к должностному лицу,
ответственному за регистрацию, с
соответствующим заявлением, представив
необходимые документы (ст. 3, 6).
Показателен также опыт Ставропольского
края по регулированию
административно-правового режима
регистрации по месту временного пребывания
и месту жительства. Дума Ставропольского
края приняла Временное положение от 6
октября 1994 г. N 118-8ГДСК "О пребывании и
определении на постоянное место жительства
в Ставропольском крае", в которое в
дальнейшем были внесены изменения и
дополнения Постановлениями от 24 ноября 1994
г. и от 29 июня 1995 г. <*> Пункт 3 названного
Положения устанавливал, что право граждан
на выбор места жительства в Ставропольском
крае реализуется только на возмездной
основе. Кроме этого, пункт 21 Временного
положения предусматривал выдачу
специальных разрешений на постоянное место
жительства в населенных пунктах Кавказских
Минеральных Вод Ставропольского края,
которые должны были выдаваться в пределах
ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа
жителей соответствующего населенного
пункта. Пунктом 29 упомянутого Временного
положения устанавливалось также, что все
лица, прибывшие в Ставропольский край для
постоянного проживания, обязаны пройти
регистрацию в течение десяти дней со дня их
определения по месту жительства и что до
принятия соответствующего
законодательства Российской Федерации под
регистрацией по месту жительства
подразумевается прописка граждан <**>.
--------------------------------
<*> Данных об
официальном опубликовании нет.
<**> К
сожалению, данных о том, что Временное
положение от 6 октября 1994 г. N 118-8ГДСК "О
пребывании и определении на постоянное
место жительства в Ставропольском крае"
утратило силу, нет. Таким образом, можно
предположить, что нормы данного Временного
положения сохраняют свою силу, чем
нарушается право граждан на свободу
передвижения и выбор места жительства и
пребывания на территории Ставропольского
края.
Постановление Государственной
Думы Ставропольского края от 06.10.1994 N 118-8ГДСК
"Об утверждении Временного положения о
пребывании и определении на постоянное
место жительства в Ставропольском крае"
утратило силу в связи с изданием
Постановления Государственной Думы
Ставропольского края от 16.07.1997 N 651-39 ГДСК "О
признании утратившим силу Постановления
Государственной Думы Ставропольского края
от 6 октября 1994 г. N 118-8 "Об утверждении
Временного положения о пребывании и
определении на постоянное место жительства
в Ставропольском крае".Упомянутые нормы
правовых актов города Москвы и
Ставропольского края были признаны
Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П
<*> не соответствующими Конституции
Российской Федерации, поскольку вводили
ограничения в праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства, придавая
регистрации по месту жительства по сути
разрешительный порядок вместо
уведомительного, который предусматривает
Закон РФ "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения...".
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 16.
Ст. 1909.
Необходимо заметить, что
московскому законодателю потребовалось
четыре года для того, чтобы признать эти
нормативные акты утратившими силу <*>.
--------------------------------
<*> Закон г. Москвы
от 14 сентября 1994 г. N 15-67 "О сборе на
компенсацию затрат городского бюджета по
развитию инфраструктуры города и
обеспечению социально-бытовыми условиями
граждан, прибывающих в Москву на
жительство" был признан утратившим силу
Законом г. Москвы от 20.12.2000 N 47 "О признании
утратившим силу Закона города Москвы от 14
сентября 1994 года N 15-67 "О сборе на
компенсацию затрат городского бюджета по
развитию инфраструктуры города и
обеспечению социально-бытовыми условиями
граждан, прибывающих в город Москву на
жительство". Постановление Правительства
Москвы от 11 октября 1994 г. N 922 "О прописке
(регистрации) граждан, прибывающих на
жительство в Москву на жилую площадь,
принадлежащую им на праве собственности"
было признано утратившим силу в связи с
изданием распоряжения мэра Москвы от 29
марта 2001 г. N 283-РМ "О признании утратившими
силу распоряжения вице-мэра Москвы от 31
января 1992 г. N 46-РВМ и Постановления
Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N
922".
Нежелательное количество граждан,
переселяющихся в тот или иной субъект
Российской Федерации, "толкает" органы
государственной власти этих субъектов
Российской Федерации к нарушению
федерального законодательства.
Так, в
статье 19 Закона Краснодарского края от 11
апреля 2002 г. N 460-КЗ "О пребывании и
жительстве на территории Краснодарского
края" (в ред. Закона Краснодарского края от 26
июня 2002 г. N 497-КЗ) <*> краевой законодатель
установил правило о том, что нотариальные
конторы вправе оформлять договоры
отчуждения жилья, находящегося в
пограничной полосе на территории
Краснодарского края, а учреждения юстиции
по государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним могут
регистрировать права на недвижимое
имущество, находящееся в пограничной
полосе на территории Краснодарского края,
только при наличии у лица, приобретающего
жилье, постоянной регистрации по месту
жительства на территории Краснодарского
края или по решению краевой комиссии
миграционного контроля. Становится ясно,
что житель края не сможет свободно
распорядиться своей собственностью,
продать жилое помещение, к примеру, своему
родственнику, не имеющему регистрации по
месту жительства на территории
Краснодарского края, или такая возможность
будет поставлена в зависимость от
положительного решения краевой комиссии
миграционного контроля, даже если
покупатель впоследствии намерен
зарегистрироваться по месту жительства в
Краснодарском крае. Путем установления
краевым законодателем, по сути,
разрешительного порядка купли-продажи
недвижимости на территории Краснодарского
края введены ограничения в праве на свободу
передвижения, выбор места пребывания и
жительства граждан Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
Данных об официальном опубликовании
нет.
Здесь необходимо заметить, что ст. 8
Закона РФ "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения..."
содержит правило о том, что ограничения в
праве на свободу передвижения для граждан
Российской Федерации могут
устанавливаться, в частности, в пограничной
полосе. Но такие ограничения, как указано в
той же ст. 8 Закона, могут устанавливаться
только законами Российской Федерации.
Федерального закона, который бы
устанавливал ограничения в праве на
свободу передвижения в пограничной полосе
Краснодарского края, на сегодняшний день не
существует. Поэтому краевой законодатель
неправомерно осуществил установление на
территории Краснодарского края
административно-правового режима
регистрации граждан по месту жительства,
который ограничивает право граждан
Российской Федерации на свободу
передвижения. Меры по пресечению
незаконной миграции, недопущению
социально-экономического давления на
крупные города должны приниматься
федеральным и региональным законодателем
совместно и согласованно. Нормы же Закона
Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. N 460-КЗ
"О пребывании и жительстве на территории
Краснодарского края" (в ред. Закона
Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 497-КЗ) не
были рассмотрены Конституционным Судом
Российской Федерации на предмет их
соответствия Конституции Российской
Федерации и продолжают действовать,
нарушая, на наш взгляд, право граждан на
свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства на территории
Краснодарского края.
Отсутствие у
гражданина регистрации по месту жительства
или по месту пребывания порождает массу
негативных последствий. Во-первых,
гражданина, не имеющего регистрации по
месту временного пребывания или месту
жительства, штрафуют на каждом шагу, так как
отсутствие регистрации является
административным правонарушением, за
которое Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях
предусматривается наложение взыскания в
виде предупреждения или штрафа (ст. 19.15).
Кроме того, без регистрации гражданин не
может реализовать в полной мере свои
конституционные права: устроиться на
работу, использовать право на бесплатную
медицинскую помощь, осуществить свои
избирательные права и т.д.
С сожалением
приходится констатировать, что механизм
правоприменения административно-правового
режима регистрации граждан по месту
пребывания и жительства, а именно те
ограничения, которые вводятся правовыми
актами, в том числе субъектов Российской
Федерации, с благими намерениями
(сдерживание миграционных потоков,
пресечение незаконной миграции,
недопущение переселения из своего региона,
недопущение перенагрузки на
социально-экономическую инфраструктуру
региона, сдерживание межнациональных
конфликтов и т.п.), превращает мигрирующего
россиянина в лицо без определенного места
жительства - в бомжа. Такое несовершенство
законодательства требует серьезного,
принципиально нового подхода в правовой
регламентации рассматриваемого вопроса.
Скажем, процедуры получения временной
регистрации граждан по месту их пребывания
можно существенно упростить. Например, для
граждан удобнее, если регистрацию по месту
пребывания будут производить одновременно
с проверкой документов и установлением
личности при пересечении людьми границ
субъектов Российской Федерации в портах, на
железнодорожных станциях, вокзалах,
контрольно-пропускных пунктах ГИБДД и т.д. А
для обездоленных и бомжей будут созданы
условия для их регистрации по месту их
фактического проживания.
Целесообразным, на мой взгляд, является
также внесение ряда норм в Закон РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу
передвижения...", которые вводили бы
регистрацию бомжей и бездомных и
регламентировали порядок осуществления
такой регистрации. Осуществление особой
регистрации в отношении этих лиц даст
возможность компетентным органам
располагать информацией о численности
бомжей, их поле, возрасте, месте жительства,
квалификации, занятости и на основании
таких данных решать острые проблемы их
расселения, занятости, обучения и
переобучения и т.д.
В том числе это
позволит:
1) избежать лицам без
определенного места жительства боязни
подавать заявления в административные
органы о своем бедственном и нелегальном
положении;
2) создать реально
действующий правовой механизм реализации
гражданами, являющимися лицами без
определенного места жительства, права на
свободу и личную неприкосновенность,
достойную жизнь, социальное обеспечение,
образование, медицинскую помощь, избирать и
быть избранными;
3) исключить условия
привлечения к административной
ответственности внутренних мигрантов и
лишит милицию условий "мздоимствовать";
4) распространить на бомжей действие
федеральных и региональных программ
социально-экономической направленности.
Закрепление в законодательстве терминов
"бездомный" и "бомж", принятие ряда
нормативно-правовых актов позволит решить
проблему определения и формирования
правового статуса этих категорий
граждан.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 25.06.1993 N 5242-1
"О ПРАВЕ
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СВОБОДУ
ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И
ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001
N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
17.07.1995 N 713
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ
РЕГИСТРАЦИИ И СНЯТИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ С РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА ПО
МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В
ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРЕЧНЯ
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ОТВЕТСТВЕННЫХ ЗА
РЕГИСТРАЦИЮ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА
НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ГОРОДА МОСКВЫ И
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ, СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ,
ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ И ГОРОДА ВОРОНЕЖА,
РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ПОРЯДОК РЕГИСТРАЦИИ
ГРАЖДАН, ПРИБЫВАЮЩИХ НА ПОСТОЯННОЕ
ЖИТЕЛЬСТВО В НАЗВАННЫЕ РЕГИОНЫ"
ЗАКОН г.
Москвы от 14.09.1994 N 15-67
"О СБОРЕ НА
КОМПЕНСАЦИЮ ЗАТРАТ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА ПО
РАЗВИТИЮ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА И
ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВЫМИ УСЛОВИЯМИ
ГРАЖДАН, ПРИБЫВАЮЩИХ В Г. МОСКВУ НА
ЖИТЕЛЬСТВО"
ЗАКОН г. Москвы от 20.12.2000 N 47
"О ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМ СИЛУ ЗАКОНА ГОРОДА
МОСКВЫ ОТ 14 СЕНТЯБРЯ 1994 ГОДА N 15-67 "О СБОРЕ НА
КОМПЕНСАЦИЮ ЗАТРАТ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА ПО
РАЗВИТИЮ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА И
ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВЫМИ УСЛОВИЯМИ
ГРАЖДАН, ПРИБЫВАЮЩИХ В ГОРОД МОСКВУ НА
ЖИТЕЛЬСТВО"
ЗАКОН Краснодарского края от
11.04.2002 N 460-КЗ
"О ПРЕБЫВАНИИ И ЖИТЕЛЬСТВЕ
НА ТЕРРИТОРИИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ"
(принят Законодательным Собранием
Краснодарского края 27.03.2002)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Государственной Думы Ставропольского края
от 06.10.1994 N 118-8ГДСК
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ВРЕМЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ О ПРЕБЫВАНИИ И
ОПРЕДЕЛЕНИИ
