Виды и особенности применения бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения
В связи с бурным развитием бюджетного
законодательства РФ в последние годы новое
наполнение получают многие институты
бюджетного права, в том числе институт
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства. До недавнего времени
правовые нормы об ответственности в
бюджетной сфере не были кодифицированы.
Такие нормы содержались в федеральных и
региональных законах о бюджете на
соответствующий финансовый год, в Законе РФ
"О субвенциях республикам в составе
Российской Федерации, краям, областям,
автономной области, автономным округам,
городам Москве и Санкт-Петербургу",
Положении о Министерстве финансов РФ и
Положении о Федеральном казначействе.
С
принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация
существенно изменилась: часть четвертая
Кодекса посвящена ответственности за
нарушение бюджетного законодательства РФ.
Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в
действие Кодекс РФ об административных
правонарушениях, в гл. 15 которого
предусмотрена ответственность за
совершение нескольких административных
правонарушений в области финансов
(бюджета).
Изменения в законодательстве
обусловили разные подходы специалистов к
проблеме бюджетно-правовых санкций в
бюджетном праве.
Согласно ст. 282 БК РФ к
нарушителям бюджетного законодательства
могут быть применены следующие меры:
1)
предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса;
2) блокировка
расходов;
3) изъятие бюджетных
средств;
4) приостановление операций по
счетам в кредитных организациях;
5)
наложение штрафа;
6) начисление пени;
7) иные меры в соответствии с Бюджетным
кодексом и другими федеральными
законами.
Классификация мер
принуждения, применяемых за бюджетные
правонарушения, неоднозначна. Так, Т.В.
Конюхова считает, что к нарушителям
бюджетного законодательства могут быть
применены следующие меры:
-
предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса (мера финансовой
дисциплинарной ответственности);
-
блокировка расходов (мера финансовой
дисциплинарной ответственности);
-
изъятие бюджетных средств (мера финансовой
дисциплинарной ответственности);
-
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях (мера финансовой
дисциплинарной ответственности);
-
наложение штрафа (мера административной
ответственности);
- начисление пени
(мера гражданско-правовой ответственности
за просрочку исполнения обязательств);
-
иные меры в соответствии с Бюджетным
кодексом и другими федеральными законами
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Конюхова Т.В. Развитие института
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства // Законодательство и
экономика. 2003. N 2. С. 43.
Другова Ю.В.
предлагает следующий вариант
классификации мер принуждения, применяемых
за нарушение бюджетного законодательства
РФ.
К пресекательным мерам
государственного принуждения относятся:
1) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ);
2)
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
3) сокращение
или прекращение всех форм финансовой
помощи из соответствующего бюджета (ст. 290
БК РФ);
4) аннулирование государственных
или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Перечисленные меры являются
пресекательными, так как направлены на
прекращение, пресечение противоправных
действий в бюджетной сфере, предотвращение
причинения имущественного вреда
общественно-территориальным образованиям.
Никаких дополнительных обременений в
случае применения этих мер принуждения
нарушители бюджетного законодательства не
несут.
Правовосстановительными мерами
являются:
1) изъятие в бесспорном
порядке следующих видов бюджетных средств:
а) используемых не по целевому назначению;
б) подлежащих возврату в бюджет, срок
возврата которых истек; а также процентов
(платы) за пользование бюджетными
средствами, предоставленными на возвратной
основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289 -
291, 296 - 299, 302 - 303 БК РФ);
2) пеня (ст. 290, 291, 304,
305 БК РФ, ст. 33 Федерального закона "О
приватизации государственного и
муниципального имущества");
3) выплата
компенсации получателям бюджетных средств
в размере недофинансирования (ст. 293 БК
РФ).
Перечисленные меры направлены на
компенсацию, устранение вреда и убытков,
причиненных как
общественно-территориальным образованиям,
так и бюджетополучателям неправомерными
действиями в бюджетной сфере. При
применении этих мер дополнительные
обременения в отношении нарушителей не
наступают <*>.
--------------------------------
<*> См.: Другова Ю.В. Ответственность за
нарушения бюджетного законодательства //
Журнал российского права. 2003. N 3. С.
21.
Думается, что юридическую природу мер
принуждения, применяемых к нарушителям
бюджетного законодательства, объективно
отражает следующая классификация
бюджетно-правовых санкций:
1)
пресекательные меры (блокировка расходов
(ст. 231 БК РФ), приостановление операций по
счетам в кредитных организациях (ст. 290 БК
РФ), аннулирование государственных или
муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ));
2)
предупредительные меры (сокращение или
прекращение всех форм финансовой помощи из
соответствующего бюджета - ст. 290 БК РФ);
3) правовосстановительные меры (изъятие в
бесспорном порядке следующих видов
бюджетных средств: а) используемых не по
целевому назначению; б) подлежащих возврату
в бюджет, срок возврата которых истек; а
также процентов (платы) за пользование
бюджетными средствами, предоставленными на
возвратной основе, срок уплаты которых
наступил (ст. 289 - 291, 296 - 299, 302 - 303 БК РФ);
выплата компенсации получателям бюджетных
средств в размере недофинансирования (ст. 293
БК РФ));
4) меры бюджетной
ответственности (предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса, пеня и др.).
Из числа указанных
мер принуждения, применяемых к нарушителям
бюджетного законодательства РФ, возникают
трудности при определении сущности таких
мер бюджетной ответственности, как
разновидности бюджетно-правовых
санкций.
В санкции ст. 292 БК РФ
"Непредставление либо несвоевременное
представление отчетов и иных сведений,
необходимых для составления проектов
бюджетов, их исполнения и контроля за их
исполнением" указан штраф, предусмотренный
Кодексом РСФСР об административных
правонарушениях, а также предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса. Статьей 19.7 "Непредставление
сведений (информации)" Кодекса РФ об
административных правонарушениях
предусмотрено наложение административного
штрафа за правонарушение, аналогичное
правонарушению, определенному в ст. 292
Бюджетного кодекса РФ. То есть можно
сделать вывод о том, что штраф,
предусмотренный за правонарушение ст. 292
Бюджетного кодекса РФ, является мерой
административной ответственности.
Как
уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст.
282) перечислены меры принуждения к
нарушителям бюджетного законодательства,
среди которых названы предупреждение и
штраф. Если соотнести ст. 282 "Меры,
применяемые к нарушителям бюджетного
законодательства" и ст. 289 - 306 Бюджетного
кодекса РФ, устанавливающие
ответственность за нарушения в бюджетной
сфере, со ст. 3.2 "Виды административных
наказаний" Кодекса РФ об административных
правонарушениях, то получается, что в ст. 282
Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об
административном штрафе. Заметим, что во
всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где
наказание определено в виде штрафа,
содержится отсылка к Кодексу РФ об
административных правонарушениях <*>.
--------------------------------
<*> См.: Карасева
М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М.:
Издательство "НОРМА", 2002. С.
83.
Административный штраф согласно ст. 3.3
Кодекса РФ об административных
правонарушениях является основным
административным наказанием, он может
налагаться вместе с одним дополнительным
административным наказанием, к которым
относится возмездное изъятие или
конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения, а также
административное выдворение за пределы РФ
иностранного гражданина или лица без
гражданства.
Что касается
предупреждения, то Кодекс РФ об
административных правонарушениях (ст. 3.2)
выделяет его в качестве административного
наказания, причем так же, как и штраф, -
основного (ст. 3.3). Но два основных
административных наказания не могут быть
наложены одновременно. В то же время
Бюджетный кодекс РФ предполагает
одновременное применение обоих видов
наказания - штрафа и предупреждения.
Следовательно, штраф - это административное
наказание, то есть мера административной
ответственности, а предупреждение не
является административным наказанием.
Тогда как определить правовую природу
предупреждения о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса, предусмотренного ст.
292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ?
Проводя аналогию с действующим
законодательством - трудовым и
административным, где предупреждение
называется в качестве мер ответственности,
соответственно дисциплинарной и
административной, - предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса также следует отнести к мерам
ответственности, которая будет носить
личный характер. Так как предупреждение,
предусмотренное Бюджетным кодексом РФ,
нельзя отнести к административным,
дисциплинарным и другим мерам
ответственности, о чем уже было сказано,
появляется основание выделять новый вид
юридической ответственности -
финансово-правовую ответственность.
В
качестве мер государственно-властного
воздействия на нарушителей бюджетного
законодательства БК РФ установил пеню.
Наиболее спорным является вопрос
относительно пени. По мнению Друговой Ю.В.,
пеню в бюджетном праве следует
рассматривать как разновидность
правовосстановительных мер
государственного принуждения, но не мер
юридической ответственности <*>. В
литературе <**>, а также в действующем
законодательстве встречается подход,
согласно которому пеня - это финансовая
санкция, как и штраф, относящаяся к мерам
финансово-правовой ответственности.
--------------------------------
<*> См.: Другова Ю.В.
Ответственность за нарушения бюджетного
законодательства // Журнал российского
права. 2003. N 3. С. 22.
<**> См.: Карасева М.В.,
Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001. С. 83.
В
отличие от пени как санкции в налоговом
праве (ст. 75 НК РФ) пеня как санкция в
бюджетном праве не определяется. Пеня
защищает бюджетные правоотношения и
применяется в случае нарушения бюджетного
законодательства. Государственное
принуждение прослеживается в механизме
взыскания пени, заключающемся в
принудительном изъятии за счет денежных
средств правонарушителя. Прообразом пени,
взыскиваемой за нарушение бюджетного
законодательства, можно считать законную
неустойку, применяемую в
гражданско-правовых отношениях. Согласно п.
1 ст. 330 ГК РФ неустойка представляет собой
денежную сумму, определенную законом или
договором на случай неисполнения или
ненадлежащего исполнения обязательства.
Одной из разновидностей неустойки является
пеня, которая может быть договорной и
законной <*>. Законная неустойка
устанавливается законодательством и
применяется независимо от соглашения
сторон. Вместе с тем необходимо учитывать
особенности бюджетной пени, начисляемой
при нарушении публично-правовых
обязанностей. В связи с этим в науке
дискутируется вопрос об отнесении пени к
мерам гражданской или финансово-правовой
ответственности. Так, Конюхова Т.В. относит
пеню к мерам гражданско-правовой
ответственности за просрочку исполнения
бюджетных обязательств <**>. Позиции о
признании пени мерой финансово-правовой
ответственности придерживаются Карасева
М.В., Крохина Ю.А. Следует поддержать точку
зрения Карасевой М.В., Крохиной Ю.А. <***>:
пеня как финансово-правовая санкция
отличается от пени как гражданско-правовой
санкции тем, что финансово-правовые пени в
отличие от гражданско-правовых не могут
быть установлены соглашением сторон, суммы
этих пеней взыскиваются исключительно в
доход государства или муниципальных
образований, взыскание осуществляется в
бесспорном порядке уполномоченными
органами государства, а
гражданско-правовые пени могут быть
взысканы только через суд.
--------------------------------
<*> См.: Налоговое
право России / Под ред. Крохиной Ю.А. М., 2003. С.
507.
<**> См.: Конюхова Т.В. Развитие
института ответственности за нарушения
бюджетного законодательства //
Законодательство и экономика. 2003. N 2. С. 41.
<***> Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое
право. М., 2002. С. 88.
Анализ бюджетного
законодательства позволяет сделать вывод,
что пеня является мерой юридической
ответственности и содержит необходимые
признаки последней:
- БК РФ установлены
условия применения и механизм взыскания
пени;
- основанием применения пени
является нарушение бюджетного
законодательства;
- пеня является
следствием бюджетного правонарушения и
связана с реализацией санкции
бюджетно-правовой нормы;
- взыскание
пени сопровождается
государственно-властным принуждением;
-
взыскание пени означает причинение
правонарушителю имущественного урона.
Взыскание пени носит ярко выраженный
компенсационный характер. В качестве меры
государственно-властного принуждения она
имеет правовосстановительную природу и
имущественную форму. Размер пени как
финансово-правовой санкции определен в БК
РФ. Пеня за бюджетные правонарушения также
равняется одной трехсотой действующей
ставки рефинансирования Центрального
банка РФ за каждый день просрочки (ст. 290, 291,
304, 305 БК РФ). Зависимость размера пени от
ставки рефинансирования Центрального
банка РФ, то есть от реальных экономических
условий, представляется более оправданной.
При этом размер ущерба, причиненного казне,
определяется боле объективно, и пеня не
превращается в карательную меру
воздействия наряду со штрафом.
Таким
образом, действующая редакция Бюджетного
кодекса РФ дает нам право выделять три вида
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства - уголовную,
административную и финансовую. Получается,
что за правонарушения, предусмотренные ст.
292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может
наступать одновременно два вида
ответственности: административная в виде
штрафа и финансовая в виде предупреждения о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса. Следовательно, такие
правонарушения являются сложными -
административно-финансовыми <*>.
--------------------------------
<*> О сложных
административно-финансовых
правонарушениях см.: Карасева М.В., Крохина
Ю.А. Указ. соч. С. 78.
Помимо названных мер,
видимо, к санкциям следовало бы отнести: 1)
передачу федеральным органом
государственной власти исполнения бюджета
субъекта РФ под контроль федерального
казначейства за превышение субъектом РФ
норматива расходов на обслуживание
государственного долга и неспособность
самостоятельно осуществлять погашение и
