Институт местного референдума в законодательстве российской федерации

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. (п. 2 ст. 8) предусматривал два возможных варианта принятия устава - представительным органом или населением непосредственно, то новая редакция Федерального закона об организации местного самоуправления (п. 3 ст. 44) определила, что устав принимается представительным органом муниципального образования. Лишь в поселениях, насчитывающих менее 100 избирателей, устав должен приниматься непосредственно населением на сходе граждан.
По смыслу пунктов 8, 9 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", на местный референдум не запрещено выносить проект устава муниципального образования. Как уже отмечалось, этим специальным нормам должен отдаваться приоритет. Однако юридическая казуистика (трудно подобрать иное выражение) пытается преодолеть и это препятствие. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. относит принятие устава муниципального образования (как и издание иных муниципальных правовых актов) не к вопросам местного значения, а к полномочиям органов местного самоуправления по их решению (ч. 1 ст. 17). Поскольку на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, то некоторыми экспертами делается вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на референдуме.
Нельзя согласиться с указанным выводом: такая логика способна запретить принятие на референдуме любого муниципального правового акта. Компетенция муниципального образования включает в себя предметы ведения - вопросы местного значения, а также полномочия по данным предметам ведения. Принятие устава муниципального образования является реализацией полномочия муниципального образования по решению вопросов местного значения. Это следует из Конституции РФ, согласно ст. 131 (ч. 1) которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Реализация данной конституционной нормы, отнесшей к вопросам местного значения те вопросы, которые решаются в уставе муниципального образования, может осуществляться как непосредственно населением, так и органом местного самоуправления, обладающим правом представлять население.
Не усматривается каких-либо негативных последствий, которые может повлечь принятие устава муниципального образования на местном референдуме. Такой способ принятия устава позволяет обеспечить непосредственное участие населения в решении основных вопросов устройства местной власти и гарантировать стабильность положений устава. При этом в принимаемом на референдуме документе может указываться, какие его положения вправе изменить представительный орган муниципального образования, а какие - только новый референдум. Такая возможность следует из п. 6 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. Очевидно, окончательную оценку возможности в рамках нового федерального законодательства принятия на местном референдуме устава муниципального образования даст судебная практика. Хочется надеяться, что при этом приоритет будет отдан базовым конституционным принципам.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение местного референдума по структуре органов местного самоуправления. Однако этим не исключается право муниципальных образований самостоятельно выбирать более целесообразный вариант - выносить на местный референдум вопросы о структуре органов местного самоуправления, подлежащие закреплению в уставе, или устав как целостный правовой документ. Что же касается предложенного механизма определения структуры органов местного самоуправления путем всеобщего голосования, то он нуждается в отдельном обстоятельном анализе.
Согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. При этом полномочия органов местного самоуправления по назначению и проведению местного референдума передаются органам государственной власти субъекта РФ. На первый взгляд Федеральный закон устанавливает дополнительную гарантию прав жителей вновь образованного муниципального образования на участие в определении оптимальной структуры органов местного самоуправления. Однако будут ли этим реально защищаться права граждан и самостоятельность местного самоуправления?
Как известно, структура органов местного самоуправления должна закрепляться в уставе муниципального образования. Следовательно, референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования может рассматриваться исключительно как референдум, предрешающий содержание отдельных принципиальных положений устава муниципального образования перед его принятием.
После образования нового муниципального образования в соответствии с избирательным законодательством должны пройти выборы его представительного органа. Представительный орган муниципального образования первого созыва согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. обладал правом вынести на местный референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления. Причем такой референдум обязательно должен был назначаться, если в поддержку соответствующего требования были собраны подписи граждан в порядке, установленном законодательством о референдуме. Таким образом, населению уже была предоставлена реальная возможность определить структуру органов местного самоуправления на референдуме.
Для чего же нужен "форс-мажорный" механизм, предусматривающий передачу полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта РФ? Для чего нужна невероятная спешка при организации и проведении такого референдума? Ведь согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. подписи трех процентов от общей численности избирателей муниципального образования в поддержку требования о проведении такого референдума должны быть представлены в избирательную комиссию субъекта РФ не позднее чем через один месяц после установления границ нового муниципального образования. Можно ли за месяц успеть выработать взвешенные предложения по структуре органов местного самоуправления и провести достаточно сложную электоральную процедуру по сбору подписей в поддержку референдума, на который будут вынесены соответствующие предложения?
Почему нельзя определить оптимальную структуру органов местного самоуправления после формирования представительного органа муниципального образования первого созыва, в ходе разработки проекта устава муниципального образования и его всестороннего обсуждения? Что мешает представительному органу по своей инициативе или по требованию жителей, собравших необходимое число подписей, вынести при этом на местный референдум вопросы, связанные с отдельными принципиальными положениями устава муниципального образования? Федеральный закон вполне мог бы предусмотреть корректные решения, основанные на таком подходе.
Предложенный "форс-мажорный" механизм проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления объективно умаляет значение устава муниципального образования - документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения. Скоропалительный местный референдум, организованный и проведенный органами государственной власти субъекта РФ, создаст условия для широкого использования "административного ресурса" и иных методик манипулирования инструментами непосредственной демократии, позволит навязать муниципальному образованию схемы, удобные для государственных должностных лиц. Передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по организации и проведению местного референдума, которые имманентны органам местного самоуправления, на наш взгляд, не имеет ни правового, ни фактического оправдания.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 6 октября 2003 г. (ч. 5 ст. 22) содержит гарантии назначения местного референдума по инициативе населения. Представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы; если референдум не назначен в установленный срок представительным органом, он назначается судом. Однако эти гарантии не столь серьезны, как может показаться на первый взгляд. Поступлению в представительный орган указанных документов должна предшествовать длительная и сложная процедура, которая регламентируется статьями 36 - 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Причем на всех этапах этой процедуры возможен отказ в дальнейшем продвижении по инстанциям заявленной инициативы по формальным основаниям, например из-за неточностей в оформлении документов.
Сначала должна быть образована инициативная группа, которая обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. (Показательна даже терминология Федерального закона: инициативная группа подает не уведомление, не заявление о желании реализовать конституционное право, а ходатайство, т.е. прошение.) Комиссия вправе 15 дней рассматривать указанное ходатайство и приложенный к нему перечень документов. Если все документы окажутся безукоризненными, они направятся в представительный орган муниципального образования, который вправе проверять законность предлагаемого для вынесения на референдум вопроса в течение 20 дней. Если и здесь придраться будет не к чему, то следующий шаг будет опять-таки за избирательной комиссией, которая, подождав еще 15 дней, зарегистрирует инициативную группу. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Процессуальное законодательство не предусматривает сокращенных сроков рассмотрения судом такой жалобы, следовательно, органы местного самоуправления имеют широкие возможности для затягивания рассмотрения дела в первой и кассационной инстанциях. При этом законодательство не предусматривает какой-либо ответственности представительного органа и избирательной комиссии за заведомо незаконный отказ в регистрации инициативной группы.
Если инициативная группа все же будет зарегистрирована, ей надлежит собрать подписи пяти процентов избирателей муниципального образования. Федеральный закон устанавливает 20-дневный минимальный срок сбора подписей - нереально короткий для городов с населением свыше 200 тысяч человек, где надо будет собрать гораздо больше подписей, чем требуется для регистрации кандидатов-одномандатников на выборах в Государственную Думу. Если подписи все же будут собраны, избирательная комиссия должна в течение 15 дней осуществить их проверку. Ошибки в подписных листах или нарушения процедуры сбора подписей позволят отказать в проведении референдума, при этом члены инициативной группы не смогут в течение двух следующих лет повторно выступать с соответствующей инициативой. Если же инициативной группе удастся преодолеть все препятствия, то документы будут направлены в представительный орган муниципального образования, только тогда и начнется течение тридцатидневного срока, определенного для назначения местного референдума в ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Конечно, процедура назначения местного референдума, влекущего серьезные бюджетные затраты, не должна быть упрощенной. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (п. 7 ст. 15) предусматривает перенос даты проведения местного референдума не более чем на 90 дней в целях ее совмещения с датой выборов. Законодательство некоторых государств (например, США) предусматривает возможность переноса референдума в указанных целях на срок до одного года и даже более. Наверное, российскому законодателю следует более внимательно рассмотреть такую возможность экономии бюджетных средств. Кроме того, законодатель мог бы предусмотреть наступление для членов инициативной группы неблагоприятных финансовых последствий, если окажется, что подавляющее большинство населения не желает участвовать в голосовании по предложенному вопросу. Однако взвешенность и оправданность решения о назначении референдума не должны достигаться путем чрезмерного усложнения, бюрократизации процедуры выдвижения соответствующей инициативы.
Новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обусловливает необходимость внесения изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Хочется надеяться, что специалисты, перед которыми встанет задача коррекции механизма инициирования местного референдума, постараются обеспечить реальную возможность назначения референдума, создать гарантии для его инициаторов, в том числе в случаях, когда органы местного самоуправления не заинтересованы в проведении референдума. Иной подход - стремление при помощи бюрократических рогаток отбить у населения охоту инициировать проведение "несвоевременных" референдумов - не отвечает принципам демократической организации публичной власти.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1997 N 126-ФЗ
"О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 10.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ЗАКОН РФ от 06.07.1991 N 1550-1
"О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 6 СТАТЬИ 4, ПОДПУНКТА "А" ПУНКТА 3 И ПУНКТА 4 СТАТЬИ 13, ПУНКТА 3 СТАТЬИ 19 И ПУНКТА 2 СТАТЬИ 58 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 19 СЕНТЯБРЯ 1997 ГОДА
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Государственная власть и местное самоуправление, N 2, 2004

Защита недостаточна  »

Комментарии к законам »