Оон и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития

норм, роли неправительственных организаций и проблемами достижимости, жизнеспособности и беспристрастности новых или "усиленных" документов в области прав человека.
Повестка дня Всемирной конференции по правам человека, утвержденная сорок седьмой сессией Генеральной Ассамблеи в 1992 г., также включала в себя рассмотрение связи между развитием, демократией и экономическими, социальными, культурными, гражданскими и политическими правами, оценку эффективности методов и механизмов ООН в целях выработки рекомендаций в отношении путей обеспечения адекватных финансовых и других ресурсов для деятельности в области прав человека. В результате в согласованном в Вене заключительном документе, который был одобрен 48-й сессией Генеральной Ассамблеи (Резолюция 48/131, принятая в 1993 г.), вновь были подтверждены принципы, разработанные за прошедшие 45 лет, и укреплен фундамент для дополнительного прогресса в области прав человека. Например, признание взаимозависимости между демократией, развитием и правами человека подготовило почву для будущего сотрудничества между международными организациями и национальными учреждениями в деле обеспечения всех прав человека, включая избирательные права граждан. Венская декларация также содержит конкретные рекомендации, касающиеся укрепления и согласования потенциала ООН в области контроля. В этой связи в ней был сформулирован призыв к Генеральной Ассамблее создать пост Верховного комиссара по правам человека, и Ассамблея впоследствии учредила эту должность 20 декабря 1993 г. (Резолюция 48/141).
2. ООН и качество избирательного процесса. Помимо основополагающих документов в области избирательных прав и свобод, принятых ООН, важным элементом в развитии международно-правовых принципов организации и проведения свободных и демократических выборов, их практической реализации являются доклады Генерального секретаря ООН. На 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (4 августа 2003 г.) был заслушан очередной Доклад Генерального секретаря ООН на тему "Укрепление роли Организации Объединенных Наций в повышении эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействие демократии", в котором был дан анализ деятельности ООН за предыдущий двухгодичный период в деле оказания помощи в проведении выборов и, в частности, по вопросу осуществления предыдущих Резолюций 54/173 и 56/159 Генеральной Ассамблеи. В докладе были также обозначены аналитические подходы, на основе которых рассматривается роль выборов в достижении ряда целей ООН, включая предупреждение конфликтов, миростроительство и развитие, подчеркнута роль ООН как координатора деятельности по оказанию помощи в проведении выборов, дан подробный обзор координации работы различных подразделений системы ООН по оказанию помощи в проведении выборов.
В настоящее время акцент в усилиях ООН, ее органов и специализированных учреждений в области прав и свобод человека переносится на практическое осуществление установленных норм, а также на решение проблемы оказания содействия в проведении выборов государствам, находящимся в ситуации урегулирования внутриполитического конфликта. Мандат, предоставленный для проведения операции ООН в Намибии с апреля 1989 г. по март 1990 г., стал первым, но ярким свидетельством этой эволюции. С 1991 г. данный политический аспект - обеспечение гарантий прав человека и восстановление демократии - был включен в целый ряд операций, в частности, в Анголе, Мозамбике, Сальвадоре, Сомали, Камбодже. В самом деле, многие государства хорошо знают, сколь необходимой является помощь в проведении избирательной кампании, которую они запрашивают у ООН.
Практика международного урегулирования этнических, социальных и политических конфликтов посредством использования института выборов под международным контролем или усилиями непосредственно международных организаций поставила перед международным сообществом новую проблему оказания содействия в разработке современных национальных избирательных законодательств и проведении национальных избирательных кампаний, которые не противоречили бы общепризнанным принципам и нормам международного права. В этой связи Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции N 48/131 от 20 декабря 1993 г. признала, что для обеспечения непрерывности и устойчивости процесса демократизации ООН должна оказывать соответствующую помощь отдельным странам как до, так и после выборов. В каждом конкретном случае оказания помощи по подготовке избирательного законодательства и проведению свободных и справедливых выборов специалисты ООН исходят из положений международных документов об основных правах и свободах человека, опираются на принцип недопущения дискриминации и обязательного соблюдения требований всеобщего равного и тайного голосования, а также на положения международных документов, определяющих принципы суверенитета государств, международные обязательства государств по подписанным международным документам.
При проведении выборов следует соблюдать принципы, закрепленные в ст. 2 Устава ООН, в частности принцип уважения национального суверенитета. Участие ООН в мероприятиях по проведению выборов обусловлено обязанностью сотрудничать с государствами-членами в целях поощрения основных прав, перечисленных в Уставе ООН и во Всеобщей декларации прав человека. Руководящий принцип деятельности ООН в области проведения выборов заключается в оказании правительствам по их просьбе помощи в целях обеспечения того, чтобы народы, которыми они управляют, могли играть свободную и активную роль в выборе своих правительств. Помощь ООН в проведении выборов осуществляется в основном по четырем направлениям: а) техническая помощь; б) проведение и организация выборов; в) наблюдение или контроль за выборами; г) участие в тех местах, в которых, как ожидается, выборы играют важную роль на этапе политических переговоров, связанных с миростроительством. Эта помощь оказывается при наличии двух видов политических условий - в контексте политической стабильности и в ходе конфликта или после него. Техническая помощь, как правило, оказывается в политически стабильных условиях, а проведение и организация выборов происходят почти исключительно в постконфликтных условиях. Четвертая категория помощи - участие в условиях мирных переговоров - является относительно новой.
Необходимо отметить, что первая миссия ООН для наблюдения за ходом избирательного процесса была учреждена в 1989 г. для Никарагуа. На следующий год аналогичная миссия была учреждена в Гаити. Число запросов о помощи в проведении избирательных кампаний неуклонно возрастало, и осенью 1991 г. Генеральная Ассамблея поддержала идею создания в рамках Департамента по политическим вопросам специальной структуры по вопросам оказания содействия в проведении избирательных кампаний. Так, в Секретариате ООН в 1992 г. был образован Отдел содействия выборам Департамента по политическим вопросам. С тех пор ООН, получившая в свое распоряжение этот новый механизм, более эффективно удовлетворяет запросы об оказании помощи в проведении избирательных кампаний, поступающие от различных государств мира. А таких запросов было уже немало - от Аргентины, Бурунди, Гайаны, Гвинеи, Гвинеи-Бисау, Джибути, Кении, Колумбии, Конго, Лесото, Мадагаскара, Малави, Мали, Нигера, Руанды, Румынии, Сейшельских Островов, Сенегала, Того, Уганды, Центрально-Африканской Республики, Чада, Экваториальной Гвинеи, Эритреи, Эфиопии. И этот список с каждым годом пополняется новыми государствами. Достаточно сказать, что только за последние два года ООН получила 52 запроса об оказании электорального содействия.
Главная задача Отдела заключается в оценке таких просьб; установлении и соблюдении стандартов ООН в отношении проведения выборов; осуществлении миссий по оценке потребностей; оказании помощи организациям системы ООН и другим организациям в планировании мероприятий в связи с выборами; разработке оперативных стратегий для электоральных компонентов международных операций по поддержанию мира; содействии организации международного наблюдения за выборами; обеспечении преемственности в деятельности ООН в электоральной сфере. В соответствии с положениями Резолюции 46/137 Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1991 г. Отдел ведет единый официальный Реестр экспертов по вопросам проведения выборов для всей системы ООН в целом, который по состоянию на 1 января 2004 г. включал примерно 1100 человек из всех регионов мира с различными языковыми навыками, знаниями и опытом, при этом примерно 25 процентов экспертов в Реестре составляют женщины. Отдел также предоставляет статистические данные о деятельности ООН в области оказания помощи в проведении выборов на ежегодной основе. Вместе с тем наблюдение и контроль за выборами сами по себе не являются долгосрочными гарантиями демократизации и уважения прав человека. Сделать такой вывод заставляет, к сожалению, опыт Анголы и Гаити. Несмотря на все усилия, ООН все же не может гарантировать такой демократический настрой в государствах, который обеспечил бы уважение результатов выборов.
К числу новых областей международного сотрудничества и помощи, в которых осуществляется деятельность Отдела, относятся, в частности, режимы проведения голосования лицами, проживающими за пределами страны, местные выборы, долгосрочные программы просвещения населения по вопросам функционирования гражданского общества и участия в выборах. Ввиду необходимости укрепления общесистемной координации и активизации деятельности ООН по оказанию помощи в проведении выборов Департаментом по политическим вопросам Секретариата ООН и Программой развития ООН подготовлено и принято обновленное Руководство по оказанию помощи в проведении выборов, в соответствии с которым правительства или избирательные органы должны обратиться с официальной просьбой об оказании помощи к координатору ООН по оказанию помощи в проведении выборов не позднее чем за четыре месяца до намеченной даты выборов, что является необходимым условием действенного участия ООН и эффективности предоставляемой помощи <*>.
--------------------------------
<*> В настоящее время в рамках ОБСЕ ведется дискуссия по выработке оптимальной методологии международного наблюдения за выборами, деполитизации деятельности БДИПЧ ОБСЕ в этой области, развития и дополнения, в том числе в рамках проекта "Копенгаген-плюс", обязательств по Копенгагенскому документу 1990 г. новыми положениями, раскрывающими современные реалии в электоральной сфере и не допускающими практику применения "двойных" оценочных стандартов при наблюдении за выборами.
Методология оказания помощи в проведении выборов предусматривает, в частности, предварительную оценку потребностей. С этой целью в страну направляется оценочная миссия ООН для ознакомления с политической, материальной и институциональной обстановкой в стране. Миссия осуществляет также оценку целесообразности, необходимости и потенциального результата помощи ООН, убеждается в том, что основные соперничающие политические партии и представители гражданского общества одобряют участие в выборах представителей ООН.
Если правительство страны просит ООН оказать помощь в наблюдении за выборами, то Отдел содействия выборам осуществляет ведущую роль в планировании, подборе персонала миссии и осуществлении наблюдения. Важно отметить, что миссии наблюдателей ООН придерживаются четкой позиции в отношении соблюдения принципа беспристрастности - ООН играет только посредническую роль и своего суждения относительно процесса или итогов выборов не высказывает.
Сегодня первоочередное внимание уделяется налаживанию устойчивых избирательных процессов и институтов. Этот процесс требует соответствующего "аккумулированного" взаимодействия с другими элементами меняющихся политических и социально-экономических систем. Новые стандарты проведения выборов, нетрадиционные формы применения информационных технологий и растущая коммерциализация не только открывают беспрецедентные возможности, но и несут в себе определенные опасности для избирательных органов, стремящихся к повышению эффективности и экономии ресурсов. С учетом этих непростых аспектов важно, чтобы ООН оставалась в курсе новых тенденций и технологий и могла продолжать оказывать последовательную и беспристрастную помощь, применяя наиболее приемлемые для запрашивающих помощь государств-членов методы.
Существенную роль здесь играет деятельность Комитета ООН по правам человека при заслушивании докладов государств по соблюдению Международного пакта о гражданских и политических правах. В этой связи заслуживают внимания Замечания общего порядка N 25 (57) от 27 августа 1996 г., принятые Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые, с одной стороны, представляют собой своего рода научно-практический комментарий существующих международных избирательных стандартов, а с другой, являются методическим пособием по подготовке вышеназванных докладов.
Согласно данному документу, в докладах государств следует указывать, "какие меры были приняты для гарантированного проведения подлинных, свободных и периодических выборов и каким образом их избирательная система или системы гарантируют и обеспечивают действенность свободного волеизъявления граждан". В докладах надлежит раскрыть функционирование избирательной системы, указать законы и процедуры, обеспечивающие действительно свободное осуществление права всех граждан на участие в выборах, каким образом закон гарантирует тайну, безопасность и достоверность избирательного процесса, в частности должны быть изложены правила, регламентирующие осуществление права голоса, и указан порядок применения этих правил в течение охватываемого докладом периода. В частности, в 2003 г. Комитетом ООН по правам человека был заслушан национальный доклад России, одним из аспектов которого был вопрос об избирательном законодательстве и практике его применения в Российской Федерации. Подобная практика работы Комитета ООН по правам человека позволяет активизировать процессы демократизации и совершенствование национального избирательного законодательства, содержательно обогащать и актуализировать международные принципы и нормы в области избирательного права и избирательного процесса.
В 2004 - 2005 гг. в Российской Федерации в рамках работы по реформированию избирательной системы и демократизации избирательного законодательства предпринят ряд законодательных мер, обеспечивающих, в частности, дополнительные гарантии для реализации всеобщего и равного избирательного права при свободном и тайном голосовании, реальное и существенное повышение роли политических партий в выборах на федеральном, региональном и местном уровне и их законную конкуренцию в борьбе за власть, противодействие "грязным" избирательным технологиям и злоупотреблению административными и финансовыми ресурсами. Так, закреплены дополнительные гарантии гражданина, не являющегося членом политической партии, быть избранным в случае применения на выборах любого уровня исключительно

Комментарии к законам »