Оон и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И
РАЗВИТИЯ
А.А. ВЕШНЯКОВ
Вешняков
Александр Альбертович - председатель
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации, кандидат юридических
наук.
Выборы занимают особое место в
политической жизни государства. Их исход во
многом предопределяет дальнейший вектор
развития страны. Свободные выборы - это один
из важнейших демократических способов
легитимации государственной власти, отбора
и "взращивания" демократической
общественно-политической элиты. Для
успешного решения столь ответственных
задач существенное значение имеет качество
избирательного законодательства,
демократическая практика проведения
выборов, в том числе их соответствия
международным избирательным стандартам.
Поэтому ответ на вопрос, для чего
необходимы международные избирательные
стандарты, на наш взгляд, прост и понятен -
государство, демократическое по форме и
правовое по своей сути, вряд ли состоится
без свободных и демократических выборов,
соответствующих общепризнанным
международным критериям избирательных
прав и свобод человека и гражданина. В
качестве общедемократических критериев
представительной демократии международные
избирательные стандарты представляют
собой универсальный
цивилизационно-правовой язык. Приняв этот
язык, все народы смогут понимать друг друга,
творить собственную демократическую
историю. Избирательные права и
международные стандарты по проведению
демократических выборов должны быть
основополагающей нормой современной
политики. В этом их непреходящая
политико-правовая ценность для
государственных институтов, общества в
целом, стремящихся обеспечить права и
свободы человека и гражданина.
Как
производное исторического процесса
избирательные права и свободы, их сущность
находятся в постоянном динамичном
движении. При этом они тем не менее должны
отражать абсолютные непреходящие
предписания и одновременно
соответствовать конкретно-исторической
фазе развития общества или, как теперь
принято говорить, отвечать вызовам
времени.
1. Всеобщая декларация прав
человека как основа правовой доктрины ООН.
После Второй мировой войны международное
сообщество признало право народов на
самоопределение, право гражданина на
участие в управлении страной, право
избирать и быть избранным в качестве
универсальных прав и выработало ряд
международных стандартов в этой области.
Эти стандарты развивались и
конкретизировались по мере сближения
воззрений относительно ценности
демократических избирательных прав и
свобод, гарантий их осуществления и
международной защиты. Следует подчеркнуть,
что императив демократизации является,
несомненно, очень важной нормой поведения,
которая должна определять деятельность
Организации Объединенных Наций. Его
невозможно отделить от защиты прав
человека и гражданина на участие в
управлении государством. Говоря точнее,
демократия - это политическая конструкция,
позволяющая эффективным образом
обеспечить гарантии прав человека и
гражданина. Это простое, но принципиальное
замечание - не дань преходящей моде, а
осознание того, что демократия является той
самой политической системой, которая
создает наилучшие условия для свободного
осуществления гражданских, политических и
иных прав и свобод. Поэтому невозможно
отделить деятельность ООН по содействию
правам человека от создания
демократических систем в рамках
международного сообщества. Без содействия
демократии и, соответственно, без уважения
прав человека не может быть устойчивого
развития.
Анализируя деятельность ООН
за 60-летний период ее истории, следует особо
отметить, что одним из крупнейших
достижений этой организации явилась
разработка международных стандартов в
области прав и свобод человека и
гражданина, в том числе в области
избирательного права и избирательного
процесса.
Одним из первых документов
ООН в этой сфере стала, как известно,
Всеобщая декларация прав человека от 10
декабря 1948 г., провозгласившая основные
права и свободы, которыми обладают все
мужчины и женщины, в том числе и "право
принимать участие в управлении своей
страной непосредственно или через
посредство свободно избранных
представителей". Так, ч. 3 ст. 21 гласит, что
"воля народа должна быть основой власти
правительства; эта воля должна находить
себе выражение в периодических и
нефальсифицированных выборах, которые
должны проводиться при всеобщем и равном
избирательном праве, путем тайного
голосования или же посредством других
равнозначных форм, обеспечивающих свободу
голосования".
Следует отметить, что
методология, которой придерживалась ООН
при провозглашении указанной Декларации,
сыграла исключительно важную роль в
развитии международно-правовых норм в этой
сфере. В целом, на основе фундаментальных
прав и свобод человека и гражданина ООН
были сформулированы важнейшие принципы
избирательного права - всеобщее равное
прямое избирательное право граждан при
соблюдении тайны голосования или
использовании иных форм голосования,
обеспечивающих свободу волеизъявления. При
этом имелось в виду, что эти принципы должны
быть взаимоувязаны с элементами
функциональных характеристик выборов,
основным из которых является свободный,
справедливый, подлинный, регулярный
характер выборов. Первоначально эти
принципы и категории в
международно-правовых документах не были
достаточно полно раскрыты.
Первая
попытка раскрыть значение указанных
принципов избирательного права была
предпринята в 1962 г., в Резолюции, принятой
Подкомиссией ООН по предупреждению
дискриминации и защите меньшинств. Так,
согласно этому документу, принцип
всеобщего избирательного права
предусматривает, что каждый гражданин
имеет право голосовать на любых
общегосударственных выборах и любых
референдумах и плебисцитах, проводимых в
его стране. При этом право на участие в
голосовании не зависит от грамотности или
любого другого образовательного ценза.
Принцип равного избирательного права
предусматривает, что каждый гражданин
вправе участвовать в выборах на равных
основаниях и каждый голос имеет одинаковую
силу. Кроме того, каждый гражданин должен
иметь равные правовые возможности
выдвинуть свою кандидатуру на выборах.
Соблюдение принципа прямого
избирательного права означает, что
граждане голосуют на выборах
соответственно за кандидата и (или) список
кандидатов или против кандидата,
кандидатов и (или) списка кандидатов
непосредственно. Тайное голосование
подразумевает, что каждому голосующему
должна быть предоставлена возможность
такого голосования, которое не повлекло бы
за собой обнаружения того, как он голосовал
или намерен голосовать. При этом ни один
голосующий не может быть принужден ни в
суде, ни иначе объявить, как он голосовал
или как он намерен голосовать, и никто не
должен пытаться получить от голосующих,
прямо или косвенно, сведения о том, как они
голосовали или намерены голосовать. Что
касается такой функциональной
характеристики, как периодичность, то в
международных документах, как известно, не
установлены конкретные сроки проведения
выборов, но их периодичность нужно
определять исходя из того, что власть
правительства должна постоянно отражать
волю народа, которая лежит в основе
законности деятельности правительства.
В дальнейшем начали формироваться и другие
функциональные характеристики выборов -
свободные, справедливые, подлинные,
организация и проведение выборов
самостоятельными избирательными органами.
Так, свободные выборы обеспечивают
гражданам и иным участникам избирательного
процесса возможность без какого бы то ни
было влияния, насилия, угрозы применения
насилия или иного противоправного
воздействия сделать свой выбор
относительно своего участия или неучастия
в выборах в допускаемых законом формах и
законными методами, не опасаясь наказания
либо воздействия, какими бы ни были итоги
голосования и результаты выборов.
Справедливые выборы создают всем
участникам избирательного процесса равные
правовые условия для участия в
избирательной кампании. Подлинные выборы
предоставляют избирателям право сделать
реальный выбор, выявляют свободно
выраженную волю народа и приводят к ее
осуществлению. Подготовка и проведение
выборов, обеспечение и защита
избирательных прав и свобод граждан и
контроль за их соблюдением должны
возлагаться на соответствующие
избирательные органы, которые в пределах
своей компетенции и полномочий должны быть
независимыми и эффективно работающими.
Впоследствии внимание мирового сообщества
стало акцентироваться на наличии и
качестве нормативной правовой базы
организации избирательного процесса, под
которой понимается урегулированная
законом и другими статутными документами
деятельность индивидов, органов,
организаций и групп по подготовке и
проведению выборов. Эта нормативно
упорядоченная деятельность состоит из
определенных стадий, расположенных в
установленной временной
последовательности. Такими стадиями
являются: назначение выборов, регистрация
(учет) избирателей, образование и
установление границ избирательных округов,
избирательных участков, формирование
(наделение полномочиями) избирательных
органов, выдвижение кандидатов (списков
кандидатов), предвыборная агитация,
голосование, определение итогов
голосования и результатов выборов, их
опубликование. При этом государство должно
иметь законодательство, которое точно и
четко определяет условия, порядок
осуществления указанных стадий
избирательного процесса.
Цель подобных
усилий заключалась в том, чтобы отразить
одну из ключевых идей мирового сообщества,
лежавших в основе усилий по обеспечению
гарантий прав человека: наличие связи между
такими гарантиями и императивом
демократизации, который в современном мире
звучит весьма громко.
Юридические рамки
деклараций ООН по вопросам избирательного
права можно анализировать с различных
точек зрения. Так, существует мнение,
отрицающее обязательный характер таких
документов для государств-членов,
поскольку они принимаются в форме
резолюций Генеральной Ассамблеи ООН,
которые в целом носят рекомендательный
характер. Если допустить такое толкование,
то государство - член ООН будет обязано лишь
добросовестно изучить содержание
рекомендательных норм поведения, которые
ему предлагает Ассамблея, и, если сочтет их
приемлемыми, учесть в своем
законодательстве, а если не сочтет
приемлемыми, то может отказаться от их
применения. Таким образом, государству
будет гарантирована свобода выбора, а
частные лица не смогут требовать от
юридических или административных органов
своего государства осуществления
каких-либо прав или положений, вытекающих
из деклараций, поскольку последние не будут
являться непосредственно документами
обязательного характера для государства -
члена ООН.
На практике деятельность,
осуществляемая органами и учреждениями
системы ООН в области прав человека, вышла
за рамки такого ограничительного
толкования юридической силы резолюций
Генеральной Ассамблеи. Принимая во
внимание проводимое некоторыми
специалистами в области международного
права различие между международными
нормами, выражающими "обязательства в
отношении поведения", и нормами,
содержащими "обязательства в отношении
конечных результатов", можно отметить, что в
соответствии с п. 3 ст. 1 Устава ООН, в котором
ставится общая цель "осуществлять
международное сотрудничество... в поощрении
и развитии уважения к правам человека и
основным свободам для всех...", такие
декларации предполагают конкретные
"обязательства в отношении поведения". А эти
обязательства, непосредственно не
обязывающие государство, каковыми являются
подписанные государством конвенции,
связаны тем не менее с реализацией целей,
поставленных в них. Из такого толкования
следует, что отказ от соблюдения резолюций
Генеральной Ассамблеи ООН в области прав
человека ставит государство в положение,
несовместимое с его статусом члена ООН. И
наконец, хотя строго с юридической точки
зрения указанные Декларации и не порождают
"права", неоспоримым их достоинством
является то, что они содержат "ценности",
которые должны регулировать поведение лиц
и государств, а их действенность не
отменяется посредством политических акций,
индивидуальных или коллективных, идет ли
речь о законе, об административном акте или
о толковании со стороны судебных
органов.
Всеобщая декларация является
одним из основополагающих документов,
заложивших международный фундамент для
последующей подготовки и принятия более
чем 80 конвенций и деклараций по правам
человека, включая Международный пакт об
экономических, социальных и культурных
правах, принятый 16 декабря 1966 г. и
вступивший в силу 3 января 1976 г., и
Международный пакт о гражданских и
политических правах, принятый 16 декабря 1966
г. и вступивший в силу 23 марта 1976 г. Пакты
представляют собой первые всеобъемлющие и
юридически обязательные международные
договоры в области прав человека и вместе
со Всеобщей декларацией прав человека
составляют ядро Международного билля о
правах человека, предусматривающего, в
частности, что каждый гражданин должен
иметь без какой бы то ни было дискриминации
и без необоснованных ограничений право и
возможность принимать участие в ведении
государственных дел как непосредственно,
так и через посредство свободно выбранных
представителей, а также голосовать и быть
избранным на подлинных периодических
выборах, проводимых на основе всеобщего и
равного избирательного права при тайном
голосовании и обеспечивающих свободное
волеизъявление избирателей <*>.
--------------------------------
<*> Б. Бутрос Гали в
свою бытность Генеральным секретарем ООН
дал следующую характеристику данному
периоду: "Первоначально возобладала общая,
абстрактная концепция прав человека,
возникшая на основе либеральных ценностей,
вклад социалистических государств и
государств третьего мира помог расширить
это представление. Пакты 1966 года являются
свидетельством нашего расширившегося
представления. Они позволяют нам
утверждать, что для нас одинаково важны и
заслуживают нашего внимания гражданские и
политические права...".
В целом Всеобщая
декларация прав человека, осуществление
которой является общей задачей всех
народов и государств, представляет собой
источник вдохновения и основу для
Организации Объединенных Наций в деле
достижения дальнейшего прогресса в
утверждении стандартов, содержащихся в
действующих международных договорах по
правам человека, в том числе в
упоминавшихся выше пактах.
В целях
реализации положений Всеобщей декларации
прав человека ООН выработан механизм
контроля - проведение всемирных встреч по
правам человека. Первая подобная всемирная
встреча состоялась в Тегеране в 1968 г. В 1989 г.
Генеральная Ассамблея призвала к созыву
всемирной встречи для обзора и оценки
прогресса, достигнутого в области прав
человека после принятия Всеобщей
декларации прав человека, обсуждения
существующих препятствий и путей их
преодоления. В ходе первого из четырех
заседаний Подготовительного комитета,
состоявшегося в Женеве в сентябре 1991 г.,
выяснилось, что речь должна идти о задачах,
сопряженных со сложными, подчас
противоречивыми вопросами национального
суверенитета, универсальности
международно-правовых
