Игра по собственным правилам

Г. ЧЕРНЫШОВ
Григорий Чернышов, старший юрист адвокатского бюро "Егоров, Пучинский, Афанасьев и партнеры", адвокат.
При анализе правовых норм, регулирующих ответственность государства за действия своих органов, прежде всего бросается в глаза стремление законодателя обособить регулирование ответственности государства от ответственности прочих субъектов гражданского права.
Следует отметить, что если в вопросах участия государства в гражданских правоотношениях оно по общему правилу приравнено к юридическим лицам (ч. 2 ст. 124 ГК РФ), то в вопросах его ответственности за причинение вреда картина иная. Ответственность юридических лиц строится на общих принципах, напротив, ответственность государства получила особое правовое регулирование.
В рамках института ответственности государства различаются:
ответственность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за указанные в законе действия (ст. 1070 ГК РФ);
ответственность государственных органов и должностных лиц, наступающая в прочих случаях (ст. 1069 ГК РФ);
а также ответственность государства за действия судьи, совершенные при осуществлении правосудия (ч. 2 ст. 1070 ГК РФ).
Таким образом, ответственность государства выведена из-под действия общих правил ответственности, применимых к отношениям с участием других, помимо государства, лиц. Общие правила применяются к деликтным отношениям с участием государства лишь в случаях, когда их действие не парализовано специальным регулированием.
Насколько оправданно такое "выделение" государства?
Что касается ответственности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, то отличия этого института сформулированы в законе достаточно четко. Среди них можно назвать следующие.
Во-первых, специальный субъект правонарушения. Отвечать в порядке ст. 1070 ГК РФ государство будет только за действия указанных в ней органов.
Во-вторых, особое основание ответственности. Ответственность государства наступает в порядке вышеназванной статьи только при совершении специальным субъектом указанных в ней действий. Если специальный субъект совершает действия, не указанные в этой статье, то его ответственность наступает в порядке ст. 1069 ГК РФ.
В-третьих, особые условия ответственности. Ответственность государства в порядке ст. 1070 ГК РФ наступает независимо от вины.
Далее, если говорить об ответственности государства за действия судьи, совершенные при осуществлении правосудия, то ее особенности также весьма отчетливо прописаны законодателем.
Когда судья совершает одно из действий, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, то ответственность государства наступает в порядке ст. 1070 ГК РФ при наличии описанных только что особенностей, связанных с субъектом правонарушения, а также основанием и условием ответственности.
При этом если судья осуществляет правосудие, то для ответственности государства необходимо, чтобы вина судьи была установлена вступившим в силу приговором суда. То есть для случаев ответственности государства за действия судьи при осуществлении правосудия законодатель установил особые правила - наличие вины и особый порядок установления вины - исключительно вступившим в силу приговором суда.
Как разъяснил КС РФ, под осуществлением правосудия следует понимать лишь ту часть судопроизводства, которой заканчивается разрешение дела по существу <*>.
--------------------------------
<*> Абзац 5 п. 4 Постановления КС РФ от 25.01.2001 N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 3.
В случае когда судья осуществляет правосудие, но при этом не совершает действий, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, ответственность государства наступает в порядке ст. 1069 ГК РФ, но только если вина судьи установлена вступившим в силу приговором суда.
Если судья не осуществляет правосудие, но совершает властные действия, то ответственность государства наступает по ст. 1069 ГК РФ.
Делить ли волос на ладони?
Таким образом, особенности ответственности государства за действия органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за действия, указанные в ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, а также за действия судьи, совершенные при осуществлении правосудия, достаточно понятны.
Однако чем руководствовался законодатель, выделяя ст. 1069 ГК РФ? Прочитав первое предложение этой статьи, мы узнаем, что (а) вред, (б) причиненный гражданину или юридическому лицу (в) незаконными действиями или бездействием (г) органов государства или должностных лиц, (д) подлежит возмещению. В принципе это классическая формула деликта: если лицо причинило другому лицу вред, то оно обязано его возместить (ч. 1 ст. 1064 ГК РФ).
Второе предложение этой статьи говорит нам о том, что вред возмещается за счет казны. Но здесь также ничего нового мы для себя не находим. Ведь то, что государство участвует в регулируемых гражданским правом отношениях лишь не закрепленным за предприятиями или учреждениями имуществом, известно из ст. 126 ГК РФ. Статья 1069 ГК РФ, стало быть, и здесь не говорит ничего нового.
В юридической литературе можно встретить объяснения необходимости выделения ст. 1069 ГК РФ. Следуя давней научной традиции, при таком объяснении используется теория генерального и специального деликта. В интересующем нас аспекте суть ее заключается в следующем.
ГК РФ выделяет общее правило о возмещении любого вреда, если имеется сам вред, противоправное действие, вина и причинная связь. Это и есть генеральный деликт - любой вред возмещается при наличии указанных условий. Специальные деликты представляют собой особые ситуации, когда те или иные условия возмещения вреда (сам вред, вина, противоправное поведение и причинная связь) получают какие-либо особенности по сравнению с генеральным деликтом.
По-своему виноват
Одну из таких особенностей усматривают в вине органов и должностных лиц. Так, утверждается, что вина применительно к ст. 1069 почти всегда совпадает с противоправностью <*>. То есть если орган государства или должностное лицо действуют незаконно, то они в подавляющем большинстве случаев виновны в причинении вреда.
--------------------------------
<*> Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т. 3 / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. 4-е изд. М., 2004. С. 27. (Автор главы - А.П. Сергеев.)
Думается, что такие рассуждения неправильны. Во-первых, вина включает в себя также осознание возможности причинения вреда. А такое осознание может отсутствовать у органа государства или должностного лица, которое совершает противоправное действие.
Например, сотрудник ГИБДД, противоправно останавливая и досматривая автомашину, может не знать, а водитель может ему не сообщить, что в результате потери времени у водителя могут возникнуть убытки.
Кроме того, издание противоправного акта может быть обусловлено незнанием чиновником конкретных фактических обстоятельств. При этом в случаях когда основанием ответственности государства является незаконный ненормативный акт, то знание чиновника о ненормативности последнего в подавляющем большинстве случаев будет зависеть от знания фактических обстоятельств, лежащих в основании его принятия.
Такое знание может отсутствовать и по причинам, не зависящим от чиновника, то есть чиновник может действовать невиновно.
Исходя из сказанного не усматривается специфики вины органов государственной власти и должностных лиц.
Сначала докажи - потом требуй
Другой особенностью ответственности государства считают необходимость предварительного судебного доказывания недействительности акта власти либо его отмены. Имеется в виду, что условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является предварительная отмена этого акта власти либо признание его недействительным.
Полагаем, что такое утверждение не основано на нормах закона. Установление незаконности акта власти может иметь место в рамках процесса по иску о возмещении вреда.
В подтверждение сказанного можно сослаться на следующее.
Закон не называет предварительное признание акта власти недействительным или его отмену условием возмещения вреда.
Выбор способа защиты нарушенного права принадлежит потерпевшему.
Установление недействительности акта власти в отдельном судебном процессе лишено какого-либо смысла. Состав лиц, участвующих в деле по заявлению о признании акта власти недействительным (глава 24 АПК РФ) и в деле о возмещении государством вреда, различный. В первом случае ответчиком выступает орган или лицо, принявшие незаконный акт или совершившие действие. Во втором ответчик - государство в лице главного распорядителя бюджетных средств. Следовательно, решение, принятое по заявлению о признании недействительным акта власти, не будет иметь преюдициального значения для решения по иску о возмещении вреда. Суд, стало быть, должен будет повторно оценить доводы и сделать собственный вывод о соответствии акта власти закону.
Решение по заявлению о признании недействительным акта власти не будет выполнять свою основную функцию - защищать права заявителя. Ведь само по себе решение по заявлению заявителю не нужно. Ему необходимо иное - возместить причиненные убытки.
Если считать признание акта власти недействительным обязательным условием возмещения государством вреда, то срок исковой давности по иску о возмещении вреда фактически сократится до 3 месяцев. Это объясняется тем, что, пропустив срок для обращения в суд с заявлением о признании акта власти недействительным (п. 4 ст. 198 АПК РФ), лицо утратит возможность признать этот акт недействительным и, следуя критикуемой точке зрения, возможность возмещения убытков.
Непонятно, как следует поступать с решением об удовлетворении иска о возмещении вреда в том случае, если впоследствии решение о признании акта власти недействительным будет отменено.
Сторонники критикуемой точки зрения обычно ссылаются на то, что противоположное решение сводит на нет специальные правила, установленные АПК РФ для случаев оспаривания актов власти. Речь идет о том, что такое оспаривание осуществляется в рамках производства по делам, возникающим из административных правоотношений (глава 24 АПК РФ), тогда как иск о возмещении вреда рассматривается в рамках искового производства (раздел 2 АПК РФ).
Следует думать, что специальные правила установлены АПК РФ для случаев, когда интерес заявителя сводится именно к признанию акта власти недействительным. Иными словами, когда права заявителя будут восстановлены именно решением о признании акта власти недействительным.
Наличие специальной процессуальной формы рассмотрения заявлений о признании актов власти недействительными, таким образом, не может служить препятствием судебному установлению факта недействительности акта власти в тех случаях, когда само по себе судебное установление такой недействительности не является окончательной процессуальной целью истца.
Законность акта власти в подобных случаях проверяется в рамках так называемого преюдициального судебного контроля (п. 2 ст. 120 Конституции РФ, п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ"). Указанные нормы дают судам право не применять акт власти, если он противоречит закону.
Такой подход наряду с изложенным способствует реализации принципа процессуальной экономии, поскольку и оценка законности акта власти, и решение вопроса о возмещении ущерба осуществляются в рамках одного судебного процесса.
С учетом сказанного с теоретической точки зрения предварительное признание акта власти недействительным для удовлетворения иска о возмещении государством вреда не требуется.
Единообразия нет
Судебная практика по указанному вопросу противоречива. К примеру, из Постановления Президиума ВАС РФ N 8450/00 от 22.04.2003 следует, что действия судебного пристава были предварительно признаны недействительными. Напротив, из Постановления Президиума ВАС РФ N 375/03 от 20.05.2003 видно, что действия органов власти предварительно недействительными не признавались.
По этому вопросу требуется разъяснение высших судебных инстанций либо хотя бы более выразительная практика ВАС РФ.
Вредные сомнения
Вместе с тем наличие в тексте ГК РФ ст. 1069 ГК РФ заставляет исследователей искать особенности деликтной ответственности государства. И, как автор пытался показать, подчас они находятся там, где их в действительности не существует.
Подобные вымышленные особенности грозят нарушениями прав и законных интересов граждан и организаций. Особенно такая опасность видна на примере предварительного обжалования действий органов государства как условия возмещения вреда. Если государство несет ответственность за действия своих органов и должностных лиц на общих основаниях, то необходимо выяснить эти самые общие основания.
Ответственность государства за управленческие акты власти должна строиться по типу ответственности юридического лица за действия его работников. В основе этой ответственности лежит утверждение о том, что если работник юридического лица причиняет вред в процессе своей служебной деятельности, как бы представляя юридическое лицо, то ответственность перед потерпевшим за такие действия несет непосредственно юридическое лицо.
Та же самая идея должна быть распространена и на ответственность государства. При этом ответственность государства за действия своих работников должна быть единой, вне зависимости от того, является ли основанием ответственности властное или невластное действие работника государства.
Нормативным обоснованием этой идеи служат ч. 2 ст. 124 и ст. 1068 ГК РФ. Имеется в виду, что на гражданско-правовые отношения с участием государства распространяются правила, рассчитанные на юрлиц (ч. 2 ст. 124 ГК РФ). А юридические лица сами отвечают перед потерпевшим за служебные действия своих работников (ст. 1068 ГК РФ).
В этом случае не возникало бы необходимости делить ответственность государства в зависимости от того, что лежит в основании этой ответственности - действия органов государства или должностных лиц этих органов. Известно, что на практике этот вопрос иногда вызывает затруднения в части определения круга лиц, участвующих в деле.
Уравнение на законодательном уровне ответственности государства с ответственностью юридических лиц будет способствовать быстрейшему изживанию "избранности" в отношении к ответственности государства; более быстрому пониманию того факта, что государство такой же субъект ответственности, как и все остальные лица. И искать какие-либо особенности ответственности государства, ее снижающие либо затрудняющие привлечение к ней государства, бесперспективно.
Наличие в ГК РФ ст. 1069 можно объяснить в значительной степени лишь стремлением законодателя

Комментарии к законам »