О полномочиях органов прокуратуры и органов внутренних дел в системе законодательства об административных правонарушениях(е.в. виговский, м.е. виговская)
В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 1 июня 2004 года
Е.В. ВИГОВСКИЙ,
М.Е. ВИГОВСКАЯ
Виговский Евгений
Владимирович, советник налоговой службы III
ранга.
Виговская Марина
Евгеньевна.
Общие
положения
Федеральным законом от 30.12.2001 N
196-ФЗ "О введении в действие Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях" с 1 июля 2002 года на
территории Российской Федерации был введен
в действие новый административный
Кодекс.
С 1 июля 2002 года утратил силу
Кодекс об административных
правонарушениях РСФСР.
С введением в
действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее -
КоАП РФ) утратили силу более 135
законодательных актов, в которых были
предусмотрены составы различных
административных правонарушений.
Как
показало время, КоАП РФ, являясь
кодифицированным законодательным актом,
воедино сосредоточившим многообразие норм
и различных составов административных
правонарушений, с точки зрения
правоприменительной практики, оказался
очень сложным для его применения.
Не
только "субъекты правонарушений" (граждане,
должностные лица и юридические лица
организаций), но и должностные лица
контролирующих органов, которые были
наделены правом составлять протоколы и
рассматривать дела об административных
правонарушениях, с введением в действие
нового Кодекса не знали и не были готовы к
столь сложному процессуальному порядку
рассмотрения дел об административных
правонарушениях, порядку обжалования
постановлений о привлечении к
ответственности, многообразию
процессуальных документов и требований к
ним, видов административных наказаний, мер
обеспечения производства по делу об
административном правонарушении и многому
другому.
Конечно, следствием этому были
множество случаев привлечения на
протяжении длительного времени "субъектов
правонарушений" к административной
ответственности по КоАП РСФСР, который
утратил силу.
С развитием общественных
отношений в различных сферах: экономики,
финансов, рынка ценных бумаг, налогов и
сборов, предпринимательской деятельности и
других - с 1 июля 2002 года в Кодекс Российской
Федерации об административных
правонарушениях было внесено достаточно
изменений.
По состоянию на 27.01.2004 года в
КоАП РФ было внесено 13 изменений, включая
новые составы административных
правонарушений, а также дополнен перечень
должностных лиц и органов, уполномоченных
составлять протоколы и рассматривать дела
об административных правонарушениях.
Так, например, протоколы об
административных правонарушениях,
предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ "Нецелевое
использование бюджетных средств", ст. 15.15
КоАП РФ "Нарушение срока возврата бюджетных
средств", ст. 15.16 КоАП РФ "Нарушение сроков
перечисления платы за пользование
бюджетными средствами", вправе в настоящее
время составлять инспекторы Счетной палаты
Российской Федерации.
Федеральным
законом от 30.10.2002 N 130-ФЗ в Кодекс была
внесена совершенно новая статья 15.27
"Нарушение законодательства о
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма".
Вышеуказанная статья является весьма
сложной по своей конструкции.
В санкции
статьи предусмотрены весьма большие
штрафы: на должностных лиц - от ста до
двухсот минимальных размеров оплаты труда,
на юридических лиц - от пятисот до пяти
тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Глава 14 Кодекса дополнена статьями 14.26
"Нарушение правил обращения с ломом и
отходами цветных и черных металлов и их
отчуждения" и 14.27 "Нарушение
законодательства о лотереях".
Существенные изменения были внесены
Федеральным законом от 08.12.2003 N 169-ФЗ в
редакцию статьи 14.25 "Нарушение
законодательства о государственной
регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей" и ряд
составов правонарушений.
С внесением
изменений в Кодекс по значительному
количеству административных
правонарушений в области
предпринимательской деятельности,
финансов, налогов и сборов, рынка ценных
бумаг протоколы об административных
правонарушениях составляют должностные
лица налоговых органов (глава 14 и 15
Кодекса).
Следует отметить, что только
часть 2 ст. 28.3 КоАП РФ содержит (не считая
иных органов и должностных лиц, указанных в
данной статье) 84 пункта должностных лиц
различных органов, уполномоченных
составлять протоколы о правонарушениях.
По большинству статей (по 172 статьям
Кодекса) вправе составлять протоколы об
административных правонарушениях
должностные лица органов внутренних дел
(милиции).
Законодатель в Кодексе не
конкретизировал определенный перечень
должностных лиц органов, которые
уполномочены составлять протоколы.
В
результате нормотворческой работы
различные министерства и ведомства
Российской Федерации (по состоянию на
27.01.2004) издали свыше 28 приказов, в которых
были конкретизированы должностные лица.
С введением в действие Кодекса должностные
лица органов внутренних дел (милиции) при
обращении налоговых органов в
соответствующие подразделения милиции
наделены правом доставлять, а также
осуществлять привод руководителей
организаций и иных должностных лиц для
составления протокола об административном
правонарушении.
Федеральным законом от
08.12.2003 N 161-ФЗ "О приведении
Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации и других
законодательных актов в соответствие с
Федеральным законом "О внесении изменений и
дополнений в Уголовный кодекс Российской
Федерации" внесены также изменения и
дополнения в части 4 и 5 статьи 32.2 КоАП РФ.
С внесением изменений в данную статью
Кодекса для взыскания сумм
административных штрафов (с граждан,
должностных лиц, юридических лиц) могут
быть привлечены судебные
приставы-исполнители Службы судебных
приставов Министерства юстиции Российской
Федерации.
Существенные изменения
произошли в изложении статьи 20.25 КоАП РФ.
В соответствии с частью 1 данной статьи
Кодекса неуплата административного штрафа
в срок, предусмотренный данным Кодексом,
влечет наложение административного штрафа
в двукратном размере суммы неуплаченного
административного штрафа либо
административный арест на срок до
пятнадцати суток.
При самовольном
оставлении места отбывания
административного ареста законодатель в
части 2 ст. 20.25 Кодекса предусмотрел
аналогичную меру наказания - снова
административный арест на срок до
пятнадцати суток.
Кроме того,
Федеральным законом от 08.12.2003 N 169-ФЗ были
внесены изменения в редакцию частей 1 и 2 ст.
15.6 Кодекса.
Так, согласно части 1 ст. 15.6
КоАП РФ в случае непредставления
нотариусом или должностным лицом в
налоговые органы сведений об учете и
регистрации имущества и сделок с ним либо
сведений, необходимых для осуществления
налогового контроля, а равно
предоставления таких сведений в неполном
объеме или в искаженном виде указанные лица
могут быть привлечены к административной
ответственности в виде штрафа в размере от
пяти до десяти минимальных размеров оплаты
труда.
Несмотря на существенные
изменения в действующем законодательстве
об административных правонарушениях,
продолжают действовать закрепленные в
Кодексе принципы презумпции невиновности
при совершении административных
правонарушений: статья 1.4 КоАП РФ "Принцип
равенства перед законом", статья 1.6 КоАП РФ
"Обеспечение законности при применении мер
административного принуждения в связи с
административным правонарушением", статья
1.7 КоАП РФ "Действие законодательства об
административных правонарушениях во
времени и в пространстве", а также статья 1.5
"Презумпция невиновности".
Согласно
статье 1.5 КоАП РФ:
- лицо подлежит
административной ответственности только
за те административные правонарушения, в
отношении которых установлена его вина
(часть 1);
- лицо, в отношении которого
ведется производство по делу об
административном правонарушении,
считается невиновным, пока его вина не
будет доказана в порядке, предусмотренном
настоящим Кодексом, и установлена
вступившим в законную силу постановлением
судьи, органа, должностного лица,
рассмотревших дело (часть 2);
- лицо,
привлекаемое к административной
ответственности, не обязано доказывать
свою невиновность (часть 3);
-
неустранимые сомнения в виновности лица,
привлекаемого к административной
ответственности, толкуются в пользу этого
лица (часть 4).
Для руководителей
организаций, главных бухгалтеров и других
должностных лиц, граждан, несомненно,
представляют интерес вопросы полномочий
контролирующих органов (их права и
обязанности), составы правонарушений в
сфере предпринимательской деятельности,
налогов и сборов, финансов и рынка ценных
бумаг, соотношения административного и
налогового законодательства, а также
другие вопросы.
Отдельные разъяснения
Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации
В процессе
совершенствования законодательства об
административных правонарушениях Пленумом
Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации было принято Постановление "О
некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях" (далее -
Постановление) от 27.01.2003 N 2.
Данным
Постановлением были даны разъяснения
арбитражным судам по применению отдельных
положений и статей Кодекса.
Пунктом 2
Постановления было разъяснено
следующее.
При решении вопроса о
соотношении положений КоАП РФ и части
первой Налогового кодекса Российской
Федерации судам необходимо иметь в виду,
что ответственность за административные
правонарушения в области налогов
установлена статьями 15.3 - 15.9 и 15.11 КоАП РФ и
субъектами ответственности согласно
данным статьям являются должностные лица
организаций.
Поскольку в силу глав 15, 16 и
18 НК РФ в соответствующих случаях
субъектами ответственности являются сами
организации, а не их должностные лица,
привлечение последних к административной
ответственности не исключает и привлечения
организаций к ответственности,
установленной НК РФ.
В вышеназванном
Постановлении, что является особенно
важным, даны разъяснения по порядку
обжалования постановлений о привлечении к
административной ответственности
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
Так, в случае если
орган (должностное лицо), вынесший
постановление, сам не пересматривает его и
не направляет материалы для пересмотра в
суд, уполномоченный рассматривать дело в
соответствии с КоАП РФ, пересмотр может
быть осуществлен полномочным судом по
заявлению лица, совершившего
административное правонарушение. При этом
необходимо иметь в виду, что арбитражный
суд не вправе пересмотреть судебный акт,
вынесенный судом общей юрисдикции,
поскольку такой пересмотр осуществляется
по правилам гражданского процессуального
законодательства (п. 6.3 Постановления).
Кроме того, в пункте 14 Пленум Высшего
Арбитражного Суда дал разъяснения по
вопросу процессуального порядка
рассмотрения административных дел.
Пленум указал, что в силу части 1 статьи 202 и
части 1 статьи 207 АПК РФ дела о привлечении к
административной ответственности,
отнесенные федеральным законом к
подведомственности арбитражных судов, а
также дела об оспаривании решений
административных органов о привлечении к
административной ответственности
рассматриваются по общим правилам искового
производства, предусмотренным АПК РФ, с
особенностями, установленными в его главе 25
и федеральном законе об административных
правонарушениях.
Это касается прежде
всего оснований возбуждения производства
по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ),
наименования и содержания судебных актов
суда первой инстанции (статьи 206 и 211 АПК РФ),
составления протокола судебного заседания
(ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам,
участвующим в деле, копий судебных актов (ч.
5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ), порядка исполнения
судебных актов арбитражных судов (разд. VII
АПК РФ).
Поводы и основания к возбуждению
дела об административном
правонарушении в сфере экономической
деятельности
Не только Кодекс Российской
Федерации об административных
правонарушениях принес новшества в части
поводов (оснований) к возбуждению дел об
административных правонарушениях, но и
Налоговый кодекс Российской Федерации
(далее - НК РФ), в том числе ряд
законодательных и нормативно-правовых
актов, включая нормативно-правовые акты
ведомственного характера.
В Налоговом
кодексе Российской Федерации данные
вопросы не имеют прямого действия,
отсутствуют в нем конкретные статьи, в
которых перечислены всевозможные
основания (поводы) для возбуждения дел об
административном правонарушении.
Однако при внимательном изучении НК РФ
можно убедиться, что избежать
административных наказаний как гражданам
(индивидуальным предпринимателям),
должностным лицам организации, так и
юридическим лицам - практически
невозможно.
Действующее
законодательство Российской Федерации
возложило на сотрудников налоговых органов
значительные полномочия, включая
проведение налогового контроля.
Так,
например, в соответствии с пунктом 1 статьи
82 НК РФ должностные лица налоговых органов
осуществляют налоговый контроль, который
реализуется в процессе проведения
налоговых проверок, получения объяснений
налогоплательщиков, налоговых агентов и
плательщиков сборов, проверки данных учета
и отчетности, осмотра помещений и
территорий, используемых для извлечения
дохода (прибыли), а также в других формах,
предусмотренных данным Кодексом.
Налоговые органы проводят как камеральные,
так и выездные налоговые проверки.
По
результатам проведения налоговых проверок,
а также при производстве по делу о
налоговом правонарушении, в том числе по
выявленным нарушениям, за которые
налогоплательщики - физические лица или
должностные лица
налогоплательщиков-организаций подлежат
привлечению к административной
ответственности, уполномоченное
должностное лицо налогового органа,
проводившее проверку, составляет протокол
об административном правонарушении. При
этом рассмотрение дел об этих
правонарушениях и применение
административных санкций в отношении
должностных лиц
организаций-налогоплательщиков и
физических лиц - налогоплательщиков,
виновных в их совершении, производятся
налоговыми органами в соответствии с
административным законодательством
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (п. 7 ст. 101 НК РФ).
Согласно пункту 2 статьи 10 НК РФ
производство по делам о нарушениях
законодательства о налогах и сборах,
содержащих признаки административного
правонарушения или преступления, ведется в
порядке, установленном соответственно
законодательством Российской Федерации об
административных правонарушениях и
уголовно-процессуальным законодательством
Российской Федерации.
Статьей 108 НК РФ
установлено, что привлечение организации к
ответственности за совершение налогового
правонарушения не освобождает ее
должностных лиц при
