Проблемы обеспечения законности при реализации нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, n 3, 2004)

поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. В связи с тем что Закон в соответствующей части вступил в силу 8 октября 2003 года, т.е. в период проведения в Республике выборов депутатов всех уровней, республиканский закон об условиях контракта для главы местной администрации и конкретный порядок проведения конкурса в муниципальных образованиях на момент назначения глав местных администраций отсутствовали. По этой причине представительными органами местного самоуправления одновременно с избранием глав муниципальных образований из числа депутатов принимались решения о назначении исполняющих обязанности глав местных администраций. Необходимость одновременного избрания и назначения данных должностных лиц обусловлена тем, что Закон требует разделения компетенции указанных лиц. Глава муниципального образования не вправе даже временно в период до избрания на законных основаниях главы местной администрации издавать правовые акты по вопросам, входящим в компетенцию главы местной администрации.
В соответствии со ст. 37 Закона принят Закон Республики Мордовия от 28.01.2004 N 5-З "Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий", которым определены условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в Республике Мордовия в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Мордовия, а также установлены дополнительные требования, предъявляемые к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в Республике Мордовия.
В соответствии с указанным республиканским законом к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в Республике предъявляются требования о наличии гражданства Российской Федерации, высшего профессионального образования, стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет, знании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Мордовия, законов и иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов местного самоуправления в части полномочий, осуществляемых главой местной администрации. Под руководящей должностью для целей этого Закона Республики понимается должность руководителя, заместителя руководителя организации, государственного органа, органа местного самоуправления, а также должность руководителя их структурного подразделения.
В контракте определяются права и обязанности сторон. Глава местной администрации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Мордовия, имеет право: издавать правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Мордовия; использовать материальные ресурсы и расходовать финансовые средства, предоставленные органам местного самоуправления для осуществления переданных отдельных государственных полномочий; обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
Глава местной администрации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Мордовия, обязан: организовывать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; не разглашать охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную); нести предусмотренную федеральным законодательством и законодательством Республики Мордовия ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечивать сохранность материальных ресурсов и расходовать по целевому назначению финансовые средства, предоставленные органам местного самоуправления для осуществления переданных отдельных государственных полномочий; возвратить материальные ресурсы и неиспользованные финансовые средства со дня вступления в силу Закона Республики Мордовия о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий; исполнять предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
За осуществление отдельных государственных полномочий главе местной администрации может быть установлена доплата. Порядок и условия выплаты, а также размер доплаты устанавливаются представительным органом местного самоуправления в пределах выделенных муниципальному образованию на эти цели финансовых средств.
Заключенные с главами местных администраций контракты являются по своей сути трудовыми договорами с указанием на права и обязанности сторон, основания их расторжения и наступления ответственности. Поэтому непонятно, почему законодатель использовал в Законе понятие "контракт", от применения которого Трудовой кодекс Российской Федерации отказался, а не трудовой договор.
Республика Мордовия, приняв Закон РМ "Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий", урегулировала вопрос об условиях контракта в части осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, переданных им Республикой. В то же время органы местного самоуправления осуществляют также государственные полномочия, передаваемые им федеральными органами государственной власти. На федеральном уровне закон об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов относительно осуществления ими федеральных государственных полномочий не принят.
После принятия и опубликования представительными органами местного самоуправления Республики Мордовия положений о проведении конкурсов созданы комиссии по проведению конкурсов. Главы местных администраций назначены на должность представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракты с главами местных администраций заключены главами муниципальных образований.
В Республике главы администраций районов, поселков и сел являются депутатами представительных органов местного самоуправления этих же муниципальных образований. Данная ситуация сложилась, поскольку ранее указанные лица претендовали на должности глав муниципальных образований, которые согласно уставам муниципальных образований избираются из числа депутатов. В связи с переходом в соответствии с новым Законом всех исполнительно-распорядительных функций от глав муниципальных образований к главам местных администраций данные лица участвовали и победили на конкурсах на должности глав администраций.
По нашему мнению, совмещение должности главы администрации и статуса депутата представительного органа местного самоуправления федеральным законодательством не допускается. Пунктом 9 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ" (в редакции с учетом последних изменений от 23.12.2003) установлены ограничения, связанные со статусом депутата, а именно: депутаты представительных органов местного самоуправления не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" (в редакции с учетом последних изменений от 25.07.2002) муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Пункт 1 ст. 37 Закона указывает, что глава местной администрации руководит местной администрацией, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. В связи с этим есть основания утверждать, что должность главы местной администрации является муниципальной должностью.
Кроме того, согласно пункту 2 ст. 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Глава местной администрации осуществляет свою деятельность на основании контракта, заключенного с главой муниципального образования (п. 6 ст. 37 Закона).
Согласно ст. 2 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Должность главы местной администрации не выборная, а назначаемая представительным органом муниципального образования по контракту из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса (ч. 2 ст. 37 Закона).
Вышеизложенное позволяет утверждать, что глава местной администрации не вправе быть депутатом представительного органа местного самоуправления. С учетом данных обстоятельств органами прокуратуры Республики Мордовия главам местных администраций вносятся представления с требованием сложить свои депутатские полномочия или расторгнуть заключенный с ним контракт.
С указанными и иными проблемными вопросами при реализации нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сталкиваются в первую очередь сами органы местного самоуправления и их должностные лица, а также прокуроры. Применение данного Закона выявит его достоинства и недостатки, но уже сегодня можно говорить о том, что он потребует определенных корректив.
Современное законодательство об организации местного самоуправления обусловливает необходимость разделения публичной власти на муниципальном уровне на представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и местные администрации. В то же время при реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на практике:
1) не реализуется принцип трехзвенности публичной власти на муниципальном уровне, что при совмещении функций главы муниципального образования и руководителя представительного органа местного самоуправления (в основном на общественной основе) приводит к декларативности данной нормы и возможности сохранения прежнего принципа главенства публичной власти в лице местной администрации;
2) его отдельные нормы противоречат действующему законодательству, в том числе в части заключения контракта с должностными лицами, хотя Трудовой кодекс Российской Федерации определяет в таких случаях форму трудового договора;
3) он не регулирует отдельные общественные отношения, в частности, при делегировании и исполнении части государственных полномочий на муниципальном уровне, что предопределяет возможность законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.2002)
"ТРУДОВОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 30.12.2001 N 197-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.01.1998 N 8-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 17.12.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1997 N 126-ФЗ
"О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 10.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ЗАКОН РФ от 06.07.1991 N 1550-1
"О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН Республики Мордовия от 28.01.2004 N 6-З
"О НАИМЕНОВАНИЯХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ"
(принят ГС Республики Мордовия 23.01.2004)
ЗАКОН Республики Мордовия от 28.01.2004 N 5-З
"ОБ УСЛОВИЯХ КОНТРАКТА ДЛЯ ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ (ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ) В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ В ЧАСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ"
(принят ГС Республики Мордовия 23.01.2004)

Комментарии к законам »