Проблемы обеспечения законности при реализации нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, n 3, 2004)

самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Проект Закона Республики предусматривал положение о праве главы местной администрации делегировать полномочия по изданию правовых актов иным должностным лицам местной администрации в порядке и в случаях, которые предусмотрены уставом муниципального образования. В ходе его обсуждения на сессии депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия прокурор Республики отстоял позицию об исключении данного положения как противоречащего действующему федеральному законодательству. Согласно ст. 37 Закона местная администрация наделяется определенными полномочиями, а руководит ею глава местной администрации на принципах единоначалия. Лицо, назначаемое на должность главы местной администрации, осуществляет деятельность на основании контракта, в котором указываются его права и обязанности. Контракты, заключенные с главами администраций муниципальных районов (городских округов), предполагают личное осуществление главой возложенных на него полномочий и делегирование этих полномочий другим лицам не предусматривают. Кроме того, статья 37 Закона и контракты предусматривают расторжение контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта. Взамен данного положения предложено включить в уставы муниципальных образований положения о том, что во всех случаях, когда глава администрации не может исполнять свои обязанности, его полномочия временно исполняет должностное лицо, которое необходимо определить в уставе муниципального образования.
При формировании представительных органов таких муниципальных образований, как поселения, особых новшеств при реализации на территории Республики Мордовия Закон не внес. Как и прежде, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (ч. 2 ст. 35 Закона). Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Новшества касаются представительного органа муниципального района, который теперь может избираться не только на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района); он также может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 Закона. В Республике представительные органы муниципальных районов согласно уставам образуются исключительно из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
В Законе определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, которая не может быть делегирована другим органам местного самоуправления. К ней отнесены вопросы принятия устава, внесения в него изменений и дополнений; утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении; установления, изменения и отмены местных налогов и сборов; принятия планов и программ развития муниципального образования; определения порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом; определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определения порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определения порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Данный перечень является исчерпывающим, а значит, другие вопросы к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесены быть не могут.
Анализ данных положений свидетельствует о том, что принимаемые представительным органом местного самоуправления правовые акты носят нормативный характер (в основном устанавливается порядок какой-либо деятельности). На наш взгляд, содержащаяся в Федеральном законе от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формулировка, согласно которой в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования, более удачная, поскольку все нормативные правовые акты по предметам ведения муниципального образования позволяет принимать коллегиальному органу. Кроме того, по вопросам разграничения компетенции органов местного самоуправления по принятию актов, содержащих общеобязательные правила, имеется достаточная прокурорская и судебная практика. Например, прокурорами оспаривались правовые акты глав муниципальных образований об утверждении тарифов на коммунальные услуги.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Новым Федеральным законом усложнен порядок принятия нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, которые после принятия направляются для подписания и обнародования главе муниципального образования, который вправе их отклонить. Данный порядок применяется в том случае, когда глава муниципального образования является главой местной администрации.
С учетом положений ч. 3 ст. 83 и п. 3 ч. 2 ст. 84 Закона о том, что требования ст. ст. 36 и 37 данного Закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) применяются по истечении срока полномочий глав муниципальных образований (глав местных администраций), избранных (назначенных) до вступления в силу главы 12 Закона, на территории Республики Мордовия главы администраций районов, поселков и сел назначены в порядке, предусмотренном ст. 37 данного Закона.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Закон предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования, однако конкретный способ должен быть определен уставом муниципального образования: избрание на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. От способа избрания главы муниципального образования зависит возможность совмещения должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Например, в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. При его избрании представительным органом муниципального образования он является председателем представительного органа муниципального образования. Однако во всех случаях глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Таким образом, законодатель произвел разделение властей на уровне местного самоуправления.
Единственным исключением, когда установленные законом ограничения на совмещение должностей указанных лиц не применяются, являются органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек. Глава такого муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Уставы всех 472 муниципальных образований Республики Мордовия предусматривают избрание глав муниципальных образований из числа депутатов представительных органов местного самоуправления - Советов депутатов. С учетом требований Закона главы муниципальных образований в Республике совмещают должности председателей Советов депутатов.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. На практике главы муниципальных образований свою деятельность осуществляют практически только в период подготовки и проведения сессий депутатов. В связи с этим встал вопрос о возможности и целесообразности осуществления главой муниципального образования - председателем Совета депутатов своей деятельности на постоянной основе, поскольку содержание должностного лица вместе со штатом сотрудников влечет немалые финансовые расходы.
Статья 40 Закона допускает осуществление выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе в соответствии с данным Законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. В этой же статье Закона установлено предельное количество депутатов, работающих на постоянной основе.
Кроме того, статьей 53 Закона "Расходы местных бюджетов" предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Хотя ст. ст. 40 и 53 Закона не вступили в силу, осуществление главами муниципальных образований своих полномочий на непостоянной основе нарушением действующего федерального законодательства не является. В настоящее время в Республике Мордовия исходя из возможностей бюджетов муниципальных образований и на основании решений Советов депутатов только глава города Саранска (столицы Республики) и глава одного из районов города Саранска осуществляют свою деятельность на постоянной основе. Вместе с тем Советами депутатов приняты решения об оплате главам муниципальных образований - председателям Советов депутатов, осуществляющих деятельность не на постоянной основе, денежного вознаграждения в размере 20 - 30 процентов от оклада главы местной администрации.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ст. 40 Закона). Таким образом, ограничения на занятие иной оплачиваемой деятельностью или занятие оплачиваемой должности распространяются только на тех глав муниципальных образований, которые осуществляют деятельность на постоянной основе. С учетом этого глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, работая не на постоянной основе, может беспрепятственно осуществлять предпринимательскую деятельность.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Поскольку в Республике Мордовия главы муниципальных образований не вправе (исходя из действующих уставов муниципальных образований) совмещать должности глав местных администраций, последние на должности назначены по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
В соответствии с Законом главы администраций районов, поселков и сел на занимаемые должности назначены представительным органом муниципального образования по контракту из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ч. 2 ст. 37 Закона). Контракты с главами местной администрации заключены главами муниципальных образований (ч. 6 ст. 37 Закона).
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами соответствующего субъекта Российской Федерации. В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом

Комментарии к законам »