Проблемы обеспечения законности при реализации нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, n 3, 2004)
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(НА ПРИМЕРЕ
РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ)
С.В.
КУДЕНЕЕВ
Куденеев С.В., прокурор
Республики Мордовия, государственный
советник юстиции 2 класса.
В соответствии
с основами конституционного строя в РФ
признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти (ст.
12 Конституции РФ).
Действительно, в этой
области непосредственному
государственному регулированию подлежит
лишь установление общих принципов
организации системы органов местного
самоуправления, которое отнесено к
совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. "н"
ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Ранее принятые
Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном
самоуправлении в Российской Федерации",
Федеральные законы от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и от
25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации" в
процессе формирования и деятельности
органов местного самоуправления дали свой
положительный результат. Вместе с тем
политические и экономические
преобразования в стране повлекли
необходимость внесения существенных
корректив в законодательство о местном
самоуправлении. Результатом назревших
изменений стало принятие нового
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(далее - Закона).
Положения ст. ст. 11 - 16, 34 -
37 и 50 данного Закона, посвященные
определению границ муниципальных
образований и порядку их изменения,
вопросам местного значения, структуре
органов местного самоуправления,
формированию и полномочиям
представительного органа местного
самоуправления, главы муниципального
образования и местной администрации, а
также муниципальному имуществу, вступили в
силу со дня его официального опубликования
- 8 октября 2003 года <*>. При этом до 1 января
2006 года они применяются исключительно к
правоотношениям, возникающим в силу
требований ст. ст. 84 и 85 Закона (ч. 3 ст. 83
Закона).
--------------------------------
<*>
Парламентская газета. 2003. 8 августа. N 186;
Российская газета. 2003. 8 августа. N 202;
Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст.
3822.
Республика Мордовия стала одним из
первых субъектов Российской Федерации, на
территории которой начали реализовываться
положения нового Закона, поскольку на ее
территории после вступления в силу
вышеуказанных положений Закона проведены
выборы депутатов представительных органов
местного самоуправления и сформированы
иные органы местного самоуправления.
Выборы органов и должностных лиц местного
самоуправления в муниципальных
образованиях Республики проведены в
порядке и сроки, которые установлены
уставами соответствующих муниципальных
образований. Выборы депутатов в
представительные органы местного
самоуправления всех 472 муниципальных
образований Республики состоялись 7
декабря 2003 года и совпали по дате
проведения с выборами депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ. Вновь сформированными
составами представительных органов
местного самоуправления из числа депутатов
в соответствии с уставами муниципальных
образований избраны главы муниципальных
образований, а также назначены главы
администраций этих муниципальных
образований.
Избрание указанных
должностных лиц органов местного
самоуправления произведено в соответствии
с требованиями ст. ст. 36 и 37 Закона о порядке
избрания (назначения) и полномочиях глав
муниципальных образований (глав местных
администраций), которые применяются по
истечении срока полномочий глав
муниципальных образований (глав местных
администраций), избранных (назначенных) до
вступления в силу главы 12 Закона <*> (ст. 83
Закона).
--------------------------------
<*>
Данная глава содержит переходные положения
и вступила в силу со дня официального
опубликования Закона (ст. 83 Закона).
По
сути, новый Закон по аналогии со структурой
органов государственной власти произвел
разделение властей на уровне местного
самоуправления на представительную
(нормотворческую), осуществляемую
представительным органом муниципального
образования, исполнительную, которая
представлена местной администрацией,
являющейся исполнительно-распорядительным
органом муниципального образования, а
также определил главу муниципального
образования в качестве высшего
должностного лица муниципального
образования.
Наличие в структуре
органов местного самоуправления
представительного органа муниципального
образования, главы муниципального
образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) является
обязательным, за исключением случаев,
предусмотренных Федеральным законом (ч. 2
ст. 34 Закона). Иные органы местного
самоуправления (например, контрольные,
ревизионные) должны быть предусмотрены
уставом муниципального образования и
обладать собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
При
осуществлении прокурорского надзора на
территории Республики Мордовия выявлялись
факты незаконного наделения главами
администраций отделов (управлений) местных
администраций правами юридического лица. В
судебном порядке их регистрация в качестве
юридических лиц признавалась
недействительной как не предусмотренная
действующим законодательством о местном
самоуправлении (правами юридического лица
наделялись лишь органы местного
самоуправления в соответствии с уставами
муниципальных образований) и не отвечающая
требованиям гражданского законодательства
(в связи с несоответствием
организационно-правовых форм этих
подразделений требованиям Гражданского
кодекса РФ).
Вместе с тем новый Закон
позволяет создавать и наделять органы
местной администрации правами
самостоятельных юридических лиц.
Основаниями для государственной
регистрации органов местной администрации
в качестве юридических лиц будут являться
решение представительного органа
муниципального образования об учреждении
соответствующего органа и утверждение
положения о нем этим представительным
органом муниципального образования.
Указанная возможность предусмотрена ч. 3 ст.
41 Закона, который вступит в силу с 1 января
2006 года (ст. 83 Закона). Вопрос об
оправданности наделения органов местной
администрации правами юридического лица
при наличии прав юридического лица у самой
администрации представляется весьма
дискуссионным.
Проблемной видится и
другая новелла Закона. Решение
представительного органа муниципального
образования об изменении структуры органов
местного самоуправления вступает в силу не
ранее чем по истечении срока полномочий
представительного органа муниципального
образования, принявшего указанное решение
(ч. 8 ст. 34 Закона). С одной стороны, вопрос о
структуре органов местного самоуправления
имеет существенное значение, и новый Закон
обеспечил ее наибольшую стабильность. С
другой стороны, представительный орган
местного самоуправления лишен возможности
определять структуру органов местного
самоуправления в соответствии с насущными
потребностями муниципального образования
или изменением бюджетного и иного
законодательства.
Органы местного
самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Согласно
Федеральному закону от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
органы государственной власти отстранены
от какого-либо участия в формировании
органов местного самоуправления и
назначении их должностных лиц. Данный
конституционный принцип претворялся в
жизнь в том числе путем осуществления
прокурорского надзора. Так, прокурорами
оспаривались правовые акты, допускающие
назначение глав муниципальных образований
высшими должностными лицами субъектов РФ
или назначение их на должность по
рекомендации органов государственной
власти (например, в Республике Мордовия,
Республике Татарстан, Республике
Башкортостан).
Новый Федеральный закон
впервые допустил участие органов
государственной власти и их должностных
лиц в формировании органов местного
самоуправления. Случаи и порядок такого
участия строго ограничены и касаются
только порядка назначения и освобождения
от должности главы местной администрации.
Частями 5 и 11 ст. 37 Закона установлено, что
при формировании конкурсной комиссии на
замещение должности главы местной
администрации в муниципальном районе
(городском округе) одна треть членов
назначается законодательным
(представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации по
представлению высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 37
Закона). Контракт с главой местной
администрации может быть расторгнут по
соглашению сторон или в судебном порядке на
основании заявления высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации в связи
с нарушением условий контракта в части,
касающейся осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления
федеральными законами и законами
соответствующего субъекта Российской
Федерации (п. 2 ч. 11 ст. 37 Закона). Таким
образом, органы государственной власти на
законных основаниях вправе влиять на
процессы назначения и освобождения от
должности главы местной администрации.
Наименования представительного органа
муниципального образования, главы
муниципального образования, местной
администрации
(исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования)
устанавливаются законом субъекта
Российской Федерации с учетом исторических
и иных местных традиций (ст. 34 Закона).
Во
исполнение данного требования Законом
Республики Мордовия от 28.01.2004 N 6-З "О
наименованиях органов местного
самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления в Республике Мордовия"
определены наименования представительного
органа муниципального образования, главы
муниципального образования, местной
администрации
(исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования), главы местной
администрации в Республике Мордовия.
Установленные наименования вызвали немало
споров, поскольку согласно
республиканскому закону они состоят из
общих наименований и наименований
муниципальных образований в соответствии с
их уставами. Общие наименования определены
следующим образом: представительный орган
муниципального образования именуется
Советом депутатов; местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования) -
администрацией; глава муниципального
образования, избранный из состава
представительного органа муниципального
образования, - председателем Совета
депутатов; глава местной администрации -
главой администрации. Общим наименованием
главы муниципального образования с
численностью населения менее 1000 человек, в
котором в соответствии с уставом
муниципального образования глава
муниципального образования одновременно
является председателем представительного
органа муниципального образования и главой
местной администрации, является глава села
(поселка, сельсовета).
Дискуссии вызвало
общее наименование главы муниципального
образования, который назван председателем
Совета депутатов, поскольку в названии
отражена лишь часть правового статуса
соответствующего должностного лица.
Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава
муниципального образования в соответствии
с уставом муниципального образования в
случае избрания представительным органом
муниципального образования является
председателем представительного органа
муниципального образования. Уставы всех 472
муниципальных образований Республики
Мордовия содержат положения о том, что
главы муниципальных образований
избираются из числа депутатов
представительного органа местного
самоуправления (Совета). Таким образом, в
муниципальных образованиях республики
допускается совмещение главы
муниципального образования и председателя
Совета.
Поскольку право установления
наименования представительного органа
муниципального образования, главы
муниципального образования, местной
администрации
(исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) предоставлено
субъекту Российской Федерации, а в
муниципальных образованиях допускается
совмещение должности главы муниципального
образования и председателя
представительного органа местного
самоуправления (Совета), то рассматриваемый
Закон Республики Мордовия, по нашему
мнению, федеральному законодательству не
противоречит. Здесь можно говорить о
неудачном названии должностного лица, но не
о противоречии Закона Республики
федеральному законодательству.
Законодатель, установив обязательность
создания органов местного самоуправления и
их полномочия, совершенно "забыл" о
принимаемых ими правовых актах. Например,
не определено, кто должен принимать решения
о предоставлении земельных участков - глава
муниципального образования или глава
администрации, поскольку из их полномочий,
установленных ст. ст. 37 и 38 Закона,
определить это достаточно сложно. Учитывая
данную ситуацию, Государственное Собрание
Республики Мордовия восполнило пробел в
регулировании указанных отношений путем
включения в Закон Республики Мордовия "О
правовых актах органов местного
самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления в Республике Мордовия"
статьи 5 "Система правовых актов местного
самоуправления", определяющей виды
соответствующих правовых актов и круг
вопросов, по которым они принимаются.
Согласно положениям данного
республиканского Закона представительный
орган муниципального образования по
вопросам, отнесенным к его компетенции
федеральными законами, законами Республики
Мордовия, уставом муниципального
образования, принимает решения,
устанавливающие правила, обязательные для
исполнения на территории муниципального
образования, а также решения по вопросам
организации деятельности
представительного органа муниципального
образования (п. 3 ст. 5 Закона РМ).
Глава
муниципального образования (председатель
представительного органа муниципального
образования) в пределах своих полномочий,
установленных уставом муниципального
образования и решениями представительного
органа муниципального образования, издает
постановления и распоряжения по вопросам
организации деятельности
представительного органа муниципального
образования (п. 4 ст. 5 Закона РМ).
Глава
местной администрации в пределах своих
полномочий, установленных федеральными
законами, законами Республики Мордовия,
уставом муниципального образования,
нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального
образования по вопросам местного значения,
по вопросам, связанным с осуществлением
отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и
законами Республики Мордовия, а также по
вопросам организации работы местной
администрации издает постановления и
распоряжения (п. 5 ст. 5 Закона РМ).
Иные
должностные лица местного
