Административное расследование. особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы коап рф
потерпевшему должна быть вручена под
расписку копия протокола об
административном правонарушении. До 16
декабря 2003 г. указанная норма
предусматривала необходимость вручения
копии протокола об административном
правонарушении только при наличии
соответствующей просьбы указанных лиц. На
основании соответствующей поправки,
внесенной Федеральным законом от 8 декабря
2003 г. N 161-ФЗ "О приведении
Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации и других
законодательных актов в соответствие с
Федеральным законом "О внесении изменений и
дополнений в Уголовный кодекс Российской
Федерации", процедура передачи копии
протокола приобрела императивный характер
и теперь должна производиться вне
зависимости от наличия или отсутствия
соответствующей просьбы субъекта
правонарушения.
Однако в настоящее
время произведенные изменения не нашли
должного отражения в ряде подзаконных
нормативных актов органов исполнительной
власти, участвующих в проведении
административного расследования <*>. На
основании этих ведомственных разъяснений и
инструкций должностные лица, проводящие
административное расследование,
по-прежнему обязаны выдавать копии
протоколов под расписку только по личной
просьбе физического лица или законного
представителя юридического лица, в
отношении которых возбуждено дело об
административном правонарушении.
Буквальное следование указанным
требованиям инструкций может привести к
совершению неправомерного деяния
должностным лицом, проводящим
административное расследование, что может
стать основанием для обжалования
результатов всего проведенного
расследования. По указанной причине
соответствующие разделы подзаконных
ведомственных актов должны быть
незамедлительно приведены в соответствие с
действующей редакцией ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ.
--------------------------------
<*> См., напр.: письмо
Фонда социального страхования РФ от 13
февраля 2003 г. N 02-18/05-992 "О реализации Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях" (текст письма официально
опубликован не был); письмо МВД России от 19
июня 2002 г. N 1/3582 "О Методических
рекомендациях" // Экспресс-закон. 2002. N
42.
Фактически любое нарушение
предусмотренного КоАП порядка оформления
протокола об административном
правонарушении, по мнению судебных
инстанций, может являться основанием для
отказа в удовлетворении требования
административного органа о привлечении к
административной ответственности либо для
признания незаконным и отмены
оспариваемого решения административного
органа <*>.
--------------------------------
<*>
Постановление Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О
некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях" //
Вестник ВАС РФ. 2003. N 3.
Действующий КоАП РФ
не предусматривает процедуры обжалования
вынесенного определения о возбуждении
производства по делу об административном
правонарушении, на основании которого было
инициировано административное
расследование, а также составленного по его
результатам протокола об административном
правонарушении <*>. На основании ст. 30.1
КоАП РФ обжалованию может быть подвергнуто
только постановление об административном
правонарушении.
--------------------------------
<*> Шилов Ю.В. Административная
ответственность юридических лиц:
процессуальный аспект. Омск, 2003.
Для
сравнения напомним, что, например, в сфере
налоговых отношений на основании ст. 137 НК
РФ допускается возможность обжалования
любых нарушающих права налогоплательщика,
налогового агента и иных лиц актов
налоговых органов, принятых в ходе и по
результатам налоговых проверок, а также
действий (бездействия) должностных лиц
налоговых органов, произведенных при
осуществлении таких проверок.
Современная конструкция ст. 28.7 КоАП РФ не
исключает возможность проведения
дополнительного и повторного
административного расследования.
По
мнению должностных лиц таможенных органов,
зафиксированному в тексте разработанных
ими основных методик административного
расследования <*>, повторное
административное расследование может
проводиться в случаях:
--------------------------------
<*> Письмо ГТК
России от 19 декабря 2002 г. N 01-06/50295 "О
направлении основных положений методики
административного расследования".
Примечание: текст письма официально
опубликован не был.
1) отмены
постановления о прекращении производства
по делу;
2) возвращения протокола об
административном правонарушении и других
материалов дела в орган, должностному лицу,
которые составили протокол, в случае
составления протокола и оформления других
материалов дела неправомочными лицами,
неправильного составления протокола и
оформления других материалов дела либо
неполноты представленных материалов,
которая не может быть восполнена при
рассмотрении дела.
Проведение
повторного административного
расследования предусматривает повторное
проведение (воспроизведение) тех или иных
действий в силу допущенных ранее
процессуальных или тактических ошибок либо
потому, что они проводились в других целях,
и в силу этого их результатам присуща
неполнота. Дополнительным в данном
контексте следует считать производимое
вторично административное расследование,
которое предусматривает проведение только
дополнительных, т.е. ранее не проводившихся,
действий.
Единственным нормативным
ограничением в данной ситуации может
служить только ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, на
основании которой срок расследования
должен исчисляться с момента возбуждения
дела об административном правонарушении.
Следовательно, в пределах установленного
срока теоретически допустима возможность
возобновления процедуры административного
расследования по делу, в отношении которого
уже был оформлен надлежащий протокол.
По моему мнению, отсутствие в действующем
законодательстве прямого запрета на
проведение дополнительного или повторного
административного расследования следует
относить к числу правовых пробелов,
подлежащих законодательному устранению.
По общему правилу, установленному в ч. 2 ст.
29.5 КоАП РФ, дело об административном
правонарушении, по которому было проведено
административное расследование, должно
рассматриваться по месту нахождения
органа, проводившего административное
расследование.
В соответствии с абз. 2 ч.
3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных
правонарушениях, которые указаны в ч. 1, 2
этой статьи и производство по которым
осуществлялось в форме административного
расследования, рассматриваются судьями
районных судов. В связи с этим
высказывалась позиция, согласно которой
дела об административных правонарушениях,
названных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ и производство
по которым проводилось в форме
административного расследования, подлежат
рассмотрению в суде во всех случаях, а не
только в тех, когда административный орган
или должностное лицо передает дело на
рассмотрение судье.
Вместе с тем анализ
нормы ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ в совокупности с
иными положениями данной статьи не
позволяет согласиться с изложенной выше
позицией.
По общему правилу дела об
административных правонарушениях,
указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ,
рассматриваются мировыми судьями.
Исключения из этого правила составляют
дела, подведомственные судьям арбитражных
и военных судов, а также дела, отнесенные к
подсудности районных судов. В связи с
изложенным представляется, что абз. 2 ч. 3 ст.
23.1 КоАП РФ не установлена альтернативная
подведомственность дел об
административных правонарушениях
административным или судебным органам в
зависимости от факта проведения
административного расследования по делам,
а определена подсудность дел, отнесенных к
компетенции судей общей юрисдикции и
переданных им на рассмотрение в
соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ. Иное
противоречило бы ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, прямо
предусматривающей рассмотрение указанных
в ней дел судьями только в тех случаях,
когда орган, должностное лицо передают дело
на рассмотрение судье.
Вышеизложенная
позиция основана на результатах правового
анализа, проведенного в марте 2003 г.
сотрудниками Управления контроля
соблюдения законодательства в таможенном
деле и изложенного в письме ГТК России от 31
марта 2003 г. "О применении ч. 3 ст. 23.1 КоАП
России". Подобный подход согласуется с п. 9
Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003
г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Кодекса Российской
Федерации об административных
правонарушениях", согласно которому дело об
административном правонарушении,
подведомственном арбитражному суду в
соответствии с абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не
становится подведомственным районному
суду, если по нему проводилось
административное расследование, а подлежит
рассмотрению арбитражным судом.
На
основании полученных результатов
представляется необходимым сформулировать
промежуточные выводы проведенного
исследования.
Как видно из данного
исследования, административное
расследование является правовым
институтом, признаваемым в качестве одной
из процедур производства по делам об
административных правонарушениях
национальными системами многих стран. Тем
не менее для российского административного
законодательства введение
административного расследования является
правовой новеллой.
Несмотря на высокую
степень востребованности потенциала
административного расследования,
современную теоретическую проработку
вопросов административного расследования
можно охарактеризовать как недостаточную и
поверхностную. Предметом научного спора до
сих пор являются не только отдельные
элементы теории административного
расследования, но и сама роль данной стадии
в производстве по делам об
административных правонарушениях. Не
выработано общего подхода при определении
рассматриваемого понятия. В отдельных
случаях проведение административного
расследования отождествляется с иными
стадиями производства по делам об
административных правонарушениях.
Известны случаи применения
рассматриваемого понятия для обозначения
иных видов государственных и частных
расследований.
Помимо задачи
унификации и уточнения базовых
теоретических аспектов административного
расследования в настоящее время для
российского законодательства актуален и
вопрос разрешения существующих коллизий и
пробелов в нормативном регулировании
указанной деятельности. В числе негативных
факторов, препятствующих эффективному
применению потенциала административного
расследования, следует назвать и излишнюю
лаконичность законодателя, допущенную при
нормативной регламентации указанной
стадии производства по делам об
административных правонарушениях.
Современное несовершенство правового
регулирования в области административного
расследования не только затрудняет его
проведение на практике, но и приводит к
формированию искаженного восприятия
должностными лицами органов
исполнительной власти и общества в целом,
сущности административного расследования
и его роли в современной процедуре
производства по делам об административных
правонарушениях.
В рамках настоящего
исследования мною были подвергнуты анализу
материалы 250 судебных споров, тем или иным
образом касающихся проведения
административного расследования органами
налоговой администрации и ставших
предметом разбирательства арбитражных
судов различного уровня в период с 19
декабря 2002 г. по 23 декабря 2003 г.
Полученные по его итогам результаты
показывают, что на практике типична
ситуация, когда определение о проведении
административного расследования выносится
безосновательно, исключительно для
изменения подведомственности дела и
передачи его для рассмотрения не мировому
судье, а в районный суд <*>. При этом в
рамках административного расследования
никаких процессуальных действий не
совершается, и в этот же день составляется
протокол об административном
правонарушении.
--------------------------------
<*> Панкова О.В. Проблемы применения КоАП
РФ в производстве по делам о налоговых
правонарушениях // Законодательство. 2003. N
10.
Вместе с тем судья районного суда,
получив материалы дела, по которому
административное расследование фактически
не проводилось, не вправе прекратить по
нему производство, т.к. в соответствии со ст.
24.5 КоАП РФ никаких правовых оснований для
этого у него не имеется. Единственное, что
он может сделать, - это вынести определение
о передаче данного дела мировому судье по
подведомственности. Таким образом,
каких-либо негативных правовых последствий
для представителей государственной власти
за допущенные нарушения не наступает.
Основываясь на результатах проведенного
исследования, представляется необходимым
согласиться с мнением, что устранение
большинства допущенных неточностей при
описании процедуры административного
расследования возможно прежде всего
посредством последовательной
логико-юридической ревизии
законодательства <*>.
--------------------------------
<*> Скворцов А.
Новый КоАП: наиболее значимые новеллы
административного законодательства //
Актуальные проблемы современного права и
политики: Материалы научно-теоретической
конференции преподавателей, аспирантов и
студентов факультета юриспруденции и
политологии, 19 марта 2002 г. / Отв. ред. Г.Я.
Козлов. Рязань: Издательство Рязанского
государственного педагогического
университета им. С.А. Есенина, 2002. С. 141 -
146.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.12.2003 N 161-ФЗ
"О
ПРИВЕДЕНИИ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДРУГИХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ В СООТВЕТСТВИЕ С
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
21.11.2003)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 24.07.2002 N
95-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 14.06.2002)
"КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят
ГД ФС РФ 20.12.2001)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от
31.07.1998 N 146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.11.1995 N
168-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ПРОКУРАТУРЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
18.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"КОДЕКС РСФСР ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв.
ВС РСФСР 20.06.1984)
<ПИСЬМО> ГТК РФ от 31.03.2003
N 27-16/13578
"О ПРИМЕНЕНИИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 23.1
КОАП РОССИИ"
<ПИСЬМО> ГТК РФ от 24.03.2003 N
17-12/12422
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ РАЗДЕЛОВ I И IV КОАП
РОССИИ"
ПИСЬМО ФСС РФ от 13.02.2003 N 02-18/05-992
"О РЕАЛИЗАЦИИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
ПИСЬМО ГТК России от
19.12.2002 N 01-06/50295
"О НАПРАВЛЕНИИ ОСНОВНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ МЕТОДИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО
РАССЛЕДОВАНИЯ"
<ПИСЬМО>
