Административное расследование. особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы коап рф
возбуждено дело об административном
правонарушении. Протокол не составляется
только при возбуждении дел об
административных правонарушениях
прокурором (ст. 28.4 КоАП) или при назначении
административного наказания без
составления протокола за незначительные
нарушения (ст. 28.6 КоАП).
Производство по
факту об административном правонарушении
требует обязательного составления (за
исключением особо оговоренных случаев)
соответствующего протокола, но это не
означает, что такой протокол должен
составляться именно на стадии выявления
факта правонарушения.
Заметим, что и до
принятия ныне действующего КоАП РФ
протокол признавался процессуальным
документом, фиксирующим именно окончание
расследования по административному делу
<*>.
--------------------------------
<*> Бахрах
Д.Н. Административное право: Учебник для
вузов. М.: БЕК, 1997. С. 327.
На мой взгляд,
наиболее точная характеристика правовой
сущности и предназначения протокола
изложена в письме ГТК России от 17 мая 2002 г. N
01-06/19136 "О применении ст. 28.5, 27.11 КоАП РФ", в
котором говорится, что "протокол об
административном правонарушении является
основным процессуальным документом, на
основании которого принимается решение по
делу об административном правонарушении. В
этом документе фиксируются основные
сведения, отражающие сущность совершенного
правонарушения и характеризующие лицо,
привлекаемое к ответственности".
Формальная констатация факта
административного правонарушения может
быть произведена не только протоколом об
административном правонарушении, но и
иными документами, указанными в ч. 4 ст. 28.1
КоАП РФ. При проведении административного
расследования факт выявления
административного правонарушения
подтверждается определением или
постановлением о возбуждении дела об
административном правонарушении.
Определение (постановление) о возбуждении
дела об административном правонарушении, в
отличие от протокола, содержит несколько
усеченный перечень обязательных элементов.
Данный факт объясняется тем, что на момент
составления определения в распоряжении
соответствующего должностного лица
имеются только данные, указывающие на
наличие события административного
правонарушения <*>. Полная картина
произошедшего может быть восстановлена
только в ходе административного
расследования, по результатам которого
станет возможной подробная характеристика
нарушения, которая, в свою очередь, и будет
занесена в протокол.
--------------------------------
<*> Журавлева Т.Ю.,
Искра В.В. Комментарий к гл. 28 "Возбуждение
дела об административном правонарушении" //
Комментарий к основным положениям Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях / Под ред. М.С. Мухина. СПб.,
2002. С. 333.
В определении о возбуждении дела
об административном правонарушении
указываются:
дата и место составления
определения;
должность, фамилия и
инициалы лица, составившего определение;
повод для возбуждения дела об
административном правонарушении;
данные, указывающие на наличие события
административного правонарушения;
статья КоАП РФ либо закона субъекта
Российской Федерации, предусматривающая
административную ответственность за
данное административное правонарушение.
Положения ч. 3 ст. 28.7 КоАП России не
содержат обязательного требования об
указании в определении о возбуждении дела
об административном правонарушении и
проведении административного
расследования сведений о лице, совершившем
противоправные действия (бездействие). Дело
возбуждается по факту совершения
административного правонарушения, при этом
правонарушитель может быть и неизвестен на
момент возбуждения дела. Данное суждение
подтверждается также отсутствием у
должностного лица, уполномоченного
выносить указанное определение,
обязанности вручать его копию лицу, в
отношении которого возбуждено дело <*>. В
связи с этим форма определения о
возбуждении дела об административном
правонарушении и проведении
административного расследования не должна
содержать обязательной для заполнения
графы о лице, привлекаемом к
ответственности.
--------------------------------
<*> Нормативное подтверждение данного
вывода можно встретить в письме ГТК России
от 24 марта 2003 г. N 17-12/12422 "О некоторых
вопросах применения отдельных положений
разделов I и IV КоАП России". Примечание:
текст письма официально опубликован не
был.
Данная статья не содержит в себе
нормы об обязательном уведомлении лиц,
заинтересованных в исходе дела, о
проведении административного
расследования, однако очевидно, что это
может повлечь за собой нарушение прав
участвующих лиц, и в первую очередь права на
защиту, поэтому представляется, что
указанные лица должны быть уведомлены о
возбуждении производства по делу об
административном правонарушении <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях: Том 2 /
Под ред. А.А. Николаева. М.: Изд-во "Эксмо", 2003.
С. 635.
В контексте проведения
административного расследования
нелогичными представляются и предписания
ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ, на основании которой
защитник и представитель допускаются к
участию в производстве по делу об
административном правонарушении только с
момента составления протокола об
административном правонарушении.
Единственное исключение для данного
правила предусмотрено в случае
административного задержания физического
лица в связи с административным
правонарушением - здесь защитник
допускается к участию в производстве по
делу об административном правонарушении с
момента административного задержания. Тем
самым на протяжении всего срока
административного расследования лицо,
привлекаемое к административной
ответственности, не имеет возможности в
полной мере реализовать свое право на
квалифицированную юридическую помощь и
защиту <*>.
--------------------------------
<*>
Силкин Е. Комментарий к новым таможенным
правилам об административной
ответственности в КоАП // Бухгалтерские
вести. 2002. N 32; пояснительная записка к
проекту федерального закона N 304163-3 "О
внесении изменений и дополнений в Кодекс
Российской Федерации об административных
правонарушениях" (принят к рассмотрению
протоколом заседания Совета ГД от 1 апреля
2003 г. N 165); пояснительная записка к проекту
федерального закона N 349595-3 "О внесении
изменений и дополнений в Кодекс Российской
Федерации об административных
правонарушениях" (принят к рассмотрению
протоколом заседания Совета ГД от 11
сентября 2003 г. N 179); Постановление
Законодательного Собрания Свердловской
области от 20 февраля 2003 г. N 19-СПП "О
законодательной инициативе
Законодательного Собрания Свердловской
области по внесению в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской
Федерации проекта федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в Кодекс
Российской Федерации об административных
правонарушениях"; Постановление
Законодательного Собрания Омской области
от 8 июля 2003 г. N 197 "О внесении в
Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации в порядке
законодательной инициативы проекта
федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях".
Примечание: тексты Постановлений
официально опубликованы не были.
Не
предусмотрена действующим
законодательством и процедура
обязательного ознакомления участников
производства по делу об административном
правонарушении с составом должностных лиц,
которым надлежит проводить
административное расследование по
выявленному факту. В результате лицо, в
отношении которого ведется производство по
делу об административном правонарушении, а
также другие участники этого производства
фактически лишаются права заявлять отвод
лицу, ведущему административное
расследование.
По мнению А.С.
Кленовского, в КоАП России не определено,
что административное расследование могут
проводить только те органы, которым
подведомственны указанные в ст. 28.7 виды
законодательства <*>. И с этим мнением
можно согласиться. Действующий КоАП РФ
устанавливает нормативные требования
только по отношению к должностному лицу -
инициатору административного
расследования. Нормами п. 2 ст. 28.7 совместно
со ст. 28.3 определено должностное лицо,
принимающее решение о проведении
административного расследования и
оформляющее его результаты в виде
протокола.
--------------------------------
<*>
Кленовский А.С. ККТ (ККМ): разъяснения по
проблемным вопросам // Нормативные акты и
комментарии. 2003. N 7 - 8.
Место проведения
административного расследования
определяется в порядке, установленном в ч. 4
ст. 28.7 КоАП РФ. Указанным нормативным
предписанием установлена альтернативная
территориальная подведомственность
проведения административного
расследования: оно может быть проведено как
по месту совершения, так и по месту
выявления административного
правонарушения.
В настоящее время срок
проведения административного
расследования согласно ч. 5 ст. 28.7 не может
превышать один месяц с момента возбуждения
дела об административном правонарушении.
При исчислении указанного срока не
принимаются во внимание тот час и те сутки,
которыми начинается течение срока. Срок
административного расследования,
исчисляемый месяцами, истекает в
соответствующее число последнего месяца, а
если этот месяц не имеет соответствующего
числа, то срок оканчивается в последние
сутки этого месяца. Если окончание срока
приходится на нерабочий день, то последним
днем срока считается первый следующий за
ним рабочий день.
Срок
административного расследования в
соответствии с ч. 5 ст. 28.7 исчисляется с даты
возбуждения дела об административном
правонарушении. Такой датой на основании ч.
4 ст. 28.1 КоАП РФ является:
1) дата
составления первого протокола о применении
мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении,
предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;
2) дата
вынесения определения в порядке ст. 28.7 КоАП
РФ о возбуждении дела об административном
правонарушении при необходимости
проведения административного
расследования;
3) дата вынесения
прокурором постановления о возбуждении
дела об административном правонарушении и
проведении административного
расследования.
В срок
административного расследования
включается время осуществления
процессуальных действий с даты возбуждения
дела до даты составления протокола об
административном правонарушении или
вынесения постановления о прекращении дела
об административном правонарушении в
порядке ст. 28.9 КоАП РФ. В указанный срок не
включается: время, установленное ст. 28.8 КоАП
РФ для устранения недостатков при
возвращении дела об административном
правонарушении на доработку лицом,
рассматривающим дело; время передачи дела
на рассмотрение и время нахождения дела на
рассмотрении.
Месячный срок для
проведения административного
расследования, установленный в российском
административном законодательстве, в целом
соответствует сложившейся международной
практике правового регулирования данного
вопроса. Однако, в отличие от некоторых
зарубежных стран, в России не
регламентирован минимальный период
проведения административного
расследования. В Испании, например,
установлено, что проведение
административного расследования не может
длиться менее 10 и более 30 дней <*>.
--------------------------------
<*>
Административное право зарубежных стран:
Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А.
Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 139.
Действующим
законодательством не предусмотрена
возможность приостановления течения срока
административного расследования. Вместо
этого в ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрен
правовой механизм продления срока
проведения административного
расследования. Срок проведения
административного расследования может
быть продлен только в исключительных
случаях. Документальным основанием для
продления срока служит письменное
ходатайство должностного лица, в
производстве которого находится дело.
По общему правилу срок проведения
административного расследования может
быть продлен вышестоящим должностным лицом
не более чем на один месяц. Но и для этого
правила предусмотрено исключение по делам
о нарушении таможенных правил: начальник
вышестоящего таможенного органа вправе
продлить срок проведения
административного расследования на 6
месяцев.
Срок административного
расследования, закрепленный в ст. 28.7 КоАП,
является процессуальным, а не давностным.
Нарушение должностным лицом, ведущим
расследование, этого срока не прекращает
производство по делу. К виновным в
нарушении срока должностным лицам могут
быть применены меры дисциплинарного
воздействия. Административное
расследование необходимо завершить до
окончания срока давности привлечения к
административной ответственности. Если
срок давности окончится, дело немедленно
следует прекратить <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н.,
Ренов Э.Н. Указ. раб. С. 898, 899.
По
результатам проведенного
административного расследования на
основании ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ может быть
составлен протокол об административном
правонарушении либо вынесено
постановление о прекращении дела об
административном правонарушении.
Необходимость составления протокола
именно по окончании административного
расследования подтверждена и в ч. 3 ст. 28.5
Кодекса, где также говорится о том, что
сроки составления протокола в этом случае
должны быть определены непосредственно в
ст. 28.7 КоАП РФ. Однако специализированных
нормативных предписаний по данному вопросу
в указанной статье не содержится.
Протокол, являясь процессуальным
документом, завершает административное
расследование. В нем систематизируются
собранные по делу доказательства,
отражаются результаты проведенных
процессуальных действий, формулируются
выводы. В описательной части протокола
излагается сущность дела: указываются
место и время совершения административного
правонарушения, его способы, мотивы,
последствия и другие существенные
обстоятельства; результаты проведенных
процессуальных действий; обстоятельства,
смягчающие административное наказание.
Если по делу об административном
правонарушении проходят несколько лиц, то
при изложении сущности дела указывается
роль каждого из них. Сведения о лице, в
отношении которого проводится
административное расследование, должны
быть достоверными <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях / Под ред.
Ю.М. Козлова. М: Юристъ, 2002. С. 1100;
Постановления Федерального арбитражного
суда Северо-Западного округа от 6 ноября 2003
г. N А56-6546/03; от 14 октября 2003 г. N А56-15730/03; от 7
октября 2003 г. N А56-11024/03.
На основании п. 6 ст.
28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному
представителю юридического лица, в
отношении которых возбуждено дело об
административном правонарушении, а также
