Административное расследование. особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы коап рф
расследования, предусмотренного ст. 28.7
настоящего Кодекса". Порядку оформления
"определения о возбуждении дела об
административном правонарушении"
посвящена и ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ, находящаяся в
структурно-логической взаимосвязи с нормой
ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ.
В свою очередь, в п. 2 ч.
4 ст. 28.1 КоАП РФ факт вынесения прокурором
постановления о возбуждении дела об
административном правонарушении
признается моментом возбуждения дела об
административном правонарушении наравне с
протоколом об административном
правонарушении <*>. Кроме того, на
основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении
дела об административном правонарушении
прокурором оформляется постановление по
тем же правилам (ст. 28.2 КоАП РФ), что и
протокол об административном
правонарушении.
--------------------------------
<*> Более подробно об этом см.: Борисов
А.Н., Махров И.Е. Сравнительный комментарий
КоАП РФ и АПК РФ // Право и экономика. 2003. N
4.
За исключением ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ
действующее административное
законодательство не содержит нормативных
предписаний касательно таких форм
процессуальных документов, как
"определение о возбуждении дела об
административном правонарушении и
проведении административного
расследования" или "постановление о
возбуждении дела об административном
правонарушении и проведении
административного расследования".
Данное обстоятельство позволяет
предположить, что в ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ
законодатель имел в виду все же составление
процессуальных документов, о которых
говорится в ст. 28.1 КоАП РФ. В этом случае
документальным основанием для проведения
административного расследования следует
признать:
1) определение о возбуждении
дела об административном правонарушении -
для должностных лиц, уполномоченных в
соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять
протокол об административном
правонарушении;
2) постановление о
возбуждении дела об административном
правонарушении - для прокурора.
При
правовой регламентации процедуры
составления прокурором постановления о
возбуждении дела об административном
правонарушении законодатель допустил еще
одну неточность.
На основании уже
упоминавшейся ранее ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ
указанное постановление выносится в сроки,
установленные ст. 28.5 КоАП РФ. Нормативными
предписаниями ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ
предусмотрено, что в случае проведения
административного расследования протокол
об административном правонарушении (в
рассматриваемом случае на основании ч. 2 ст.
28.4 КоАП РФ - постановление о возбуждении
дела об административном правонарушении)
составляется по окончании расследования в
сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ. Можно
ли, основываясь на сочетании норм ч. 3 ст. 28.5
и ст. 28.7 КоАП РФ, согласиться с мнением
отдельных авторов <*>, считающих, что
постановление прокурора о возбуждении дела
об административном правонарушении должно
оформляться лишь по окончании
административного расследования?
--------------------------------
<*> См., напр.:
Салищева Н.Г. Комментарий к ст. 28.4
"Возбуждение дел об административных
правонарушениях прокурором" // Комментарий
к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях. С.
849.
Напомним, что ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ
содержит прямое предписание законодателя о
том, что при принятии решения о
целесообразности проведения
административного расследования
постановление прокурора (как мы уже
выяснили - речь идет именно о постановлении
о возбуждении дела об административном
правонарушении) оформляется немедленно
после выявления факта совершения
административного правонарушения.
В
связи с этим возникает резонный вопрос о
форме процессуального документа, в котором
должны быть зафиксированы результаты
административного расследования,
инициированного прокурором. В части 6 ст. 28.7
КоАП РФ предусмотрено, что "по окончании
административного расследования
составляется протокол об административном
правонарушении либо выносится
постановление о прекращении дела об
административном правонарушении". Но, как
известно, в ст. 28.3 представители
прокуратуры не указаны в составе
должностных лиц, наделенных правом
составлять протокол об административном
правонарушении. Кроме того, на основании ч. 1
ст. 28.8 КоАП РФ в течение суток с момента
составления постановление прокурора об
административном правонарушении должно
быть направлено судье, в орган,
должностному лицу, уполномоченным
рассматривать дело об административном
правонарушении.
Следует ли на основании
вышеуказанных норм сделать вывод, что
согласно действующему административному
законодательству прокурор фактически
лишен права самостоятельно проводить
административное расследование? На мой
взгляд, при всей несогласованности
действующих норм КоАП РФ прокурор все же не
лишается указанного права.
Во-первых, в
ч. 1 ст. 28.8 законодатель говорит именно о
такой форме процессуального документа, как
"постановление прокурора об
административном правонарушении", а не о
"постановлении о возбуждении дела об
административном правонарушении".
Во-вторых, хотя в п. 2 ч. 4 ст. 28.1 о
постановлении о возбуждении дела об
административном правонарушении говорится
наравне с протоколом об административном
правонарушении, это дает нам лишь косвенные
основания предполагать определенную
тождественность этих процессуальных
документов.
В-третьих, на основании ч. 2
ст. 28.4 КоАП РФ все же нельзя сделать
однозначный вывод, о каком именно
постановлении прокурора идет речь.
Дословное содержание этой нормы выглядит
следующим образом: "О возбуждении дела об
административном правонарушении
прокурором выносится постановление,
которое должно содержать сведения,
предусмотренные ст. 28.2 настоящего Кодекса".
Подобное предписание позволяет применять
его как при оформлении постановления
прокурора об административном
правонарушении, так и при составлении
прокурором постановления о возбуждении
дела об административном
правонарушении.
В данной ситуации
представляется допустимым не согласиться с
авторами <*>, считающими, что предписания
ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ распространяются только
на процедуру вынесения прокурором
постановления о возбуждении дела об
административном правонарушении.
--------------------------------
<*> См.: Гуев А.Н.
Указ. раб. С. 854.
С точки зрения
действующего законодательства оспоримо и
разъяснение Пленума Высшего Арбитражного
Суда, считающего, что "при возбуждении
производства по делам о привлечении к
административной ответственности судам
необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" <*>,
предоставляющие прокурору и его
заместителю право возбуждать производство
об административном правонарушении, а
также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП,
определяющие полномочия прокурора по
возбуждению дел об административных
правонарушениях и направлению материалов в
суды, уполномоченные рассматривать
соответствующие дела.
--------------------------------
<*> Федеральный
закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "О прокуратуре Российской
Федерации" // Российская газета. 1995. 25
ноября.
При этом следует иметь в виду, что
в силу упомянутых норм такими правами и
полномочиями обладают прокуроры
(заместители прокуроров) городов и районов,
а также вышестоящие прокуроры.
В
указанных случаях производство по делу о
привлечении к административной
ответственности возбуждается судом на
основании заявления прокурора, отвечающего
требованиям ст. 204 АПК РФ. К заявлению должно
быть приложено постановление прокурора
(вместо протокола об административном
правонарушении), вынесенное в соответствии
с ч. 2 ст. 28.4 Кодекса, а также иные документы,
предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ".
Следуя
логике судебных инстанций, необходимо
применить и нормы ст. 25 Федерального закона
от 17 января N 2202-1 "О прокуратуре Российской
Федерации".
В указанной статье не
говорится о полномочиях прокурора
составлять постановление об
административном правонарушении. В таком
случае оказываются неточны формулировки
ст. 28.8 КоАП РФ. Анализируя причины появления
указанного понятия в тексте ст. 28.8, в
качестве наиболее достоверной версии можно
предположить, что законодатель ошибочно
использовал в тексте нормы устаревшую
терминологию. Напомним, что согласно ст. 234
КоАП РСФСР протокол об административном
правонарушении приравнивался
законодателем именно к постановлению об
административном правонарушении <*> (а не
к постановлению прокурора о возбуждении
дела об административном правонарушении,
как определено теперь в ч. 4 ст. 28.1 КоАП
РФ).
--------------------------------
<*> Якимов
А.Ю. Комментарий к гл. 18 "Протокол об
административном правонарушении" //
Комментарий к Кодексу РСФСР об
административных правонарушениях / Под ред.
И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С.
Студеникиной. М.: ООО "Издательство
ПРОСПЕКТ", 1997. С. 675, 676.
Кроме того, как
следует из структурного построения КоАП РФ
и самого содержания его ст. 28.7, этап
проведения административного
расследования должен предшествовать
моменту рассмотрения дела об
административном правонарушении. На
основании ст. 25 Федерального закона "О
прокуратуре" прокурор передает
постановление именно для рассмотрения его
в соответствующей инстанции. Процесс
производства по делу об административном
правонарушении включает этап рассмотрения
дела об административном правонарушении,
но проведение административного
расследования на данной стадии уже не
предусмотрено.
В качестве
дополнительных контраргументов приведем
выдержки из Федерального закона "О
прокуратуре". Так, на основании ч. 1 ст. 42
"любая проверка сообщения о факте
правонарушения, совершенного прокурором
или следователем органов прокуратуры,
возбуждение против них уголовного дела (за
исключением случаев, когда прокурор или
следователь застигнут при совершении
преступления), производство расследования
является исключительной компетенцией
органов прокуратуры". Если следовать логике
судебных инстанций, то при совершении
административного правонарушения
прокурором или следователем органов
прокуратуры административное
расследование по данному факту должны
проводить судебные инстанции, что
противоречит буквальному содержанию нормы
федерального закона.
Согласно другому
предписанию, размещенному в составе ч. 3 ст.
27, "в случаях, когда нарушение прав и свобод
человека и гражданина имеет характер
административного правонарушения,
прокурор возбуждает производство об
административном правонарушении или
незамедлительно передает сообщение о
правонарушении и материалы проверки в
орган или должностному лицу, которые
полномочны рассматривать дела об
административных правонарушениях".
Принятие прокурором решения о проведении
административного расследования
рассматривается в качестве основания для
несоблюдения установленного суточного
срока передачи дела на рассмотрение и в
некоторых авторских комментариях к ст. 28.8
КоАП РФ. Например, по мнению Д.Н. Бахраха и
Э.Н. Ренова, "постановление прокурора о
возбуждении дела об административном
правонарушении вместе с другими
материалами дела, если по нему не
проводится административное
расследование, в течение суток со дня его
вынесения направляется судье или иному
субъекту, обладающему компетенцией на
рассмотрение соответствующих дел" <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н.,
Ренов Э.Н. Комментарий к гл. 28 "Возбуждение
дела об административном правонарушении" //
Комментарий к Кодексу Российской Федерации
об административных правонарушениях / Под
общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Издательство
НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М),
2002. С. 900.
В связи с вышеизложенным, на мой
взгляд, алгоритм действий прокурора при
необходимости проведения
административного расследования в
настоящее время должен выглядеть следующим
образом. Решение о проведении
административного расследования должно
иметь форму постановления о возбуждении
дела об административном правонарушении.
При этом содержание составленного
постановления, на основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП
РФ, все же должно отвечать требованиям,
предусмотренным ст. 28.2, а не ч. 3 ст. 28.7 КоАП
РФ (что, на мой взгляд, было бы логичнее). По
результатам проведенного
административного расследования прокурор,
руководствуясь ч. 2 ст. 28.4 и ст. 28.2 КоАП РФ,
составляет постановление об
административном правонарушении или на
основании ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ - постановление
о прекращении дела об административном
правонарушении.
Выявленные на данном
этапе исследования правовые коллизии
обусловливают необходимость вынесения
предложения о соответствующей
корректировке и уточнения содержания ч. 2
ст. 28.7, а также ч. 2 ст. 28.4 и п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП
РФ.
Продолжим правовой анализ
предписаний ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ. Указание на
немедленное принятие решения о возбуждении
дела об административном правонарушении и
проведении административного
расследования, по мнению А.Г. Авдейко и А.Ю.
Якимова, направлено на недопущение
нарушения установленных сроков
составления протокола об административном
правонарушении <*>.
--------------------------------
<*> Авдейко А.Г.,
Якимов А.Ю. Комментарий к ст. 28.7
"Административное расследование" //
Комментарий к Кодексу Российской Федерации
об административных правонарушениях /
Редакционная коллегия: Веремеенко И.И.,
Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. Изд.
второе, перераб. и доп. М.: ООО "ТК Велби", 2002.
С. 852.
ПРОЦЕДУРА АДМИНИСТРАТИВНОГО
РАССЛЕДОВАНИЯ
Момент оформления
указанного определения или постановления
на основании ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ признается
моментом возбуждения дела об
административном правонарушении.
Составление иных документов, например, в
форме протокола об административном
правонарушении на данном этапе
административного расследования
действующим законодательством не
предусмотрено.
По этой причине нельзя
согласиться с мнением В.Д. Сорокина,
считающего, что "проведению
административного расследования
обязательно должен предшествовать
протокол об административном
правонарушении" <*>. По мнению указанного
автора, "составление протокола об
административном правонарушении - это
всегда первичное процессуальное действие,
являющееся необходимым юридическим
основанием для проведения всех последующих
процессуальных действий, из которых
складывается процедура производства по
делу об административном
правонарушении".
--------------------------------
<*> Сорокин В.Д.
Административно-процессуальное право:
Учебник. СПб.: Издательство "Юридический
центр Пресс", 2004. С. 517, 518.
Отметим, что и
формулировка нормы ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ не
вводит условие обязательного составления
протокола в момент выявления
административного правонарушения. В ней
говорится лишь о необходимости
обязательного составления протокола по
каждому выявленному факту противоправного
деяния, по которому
