Административное расследование. особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы коап рф
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ,
КОЛЛИЗИИ И
ПРАВОВЫЕ ПРОБЕЛЫ КОАП
РФ
А.П. ЗРЕЛОВ
Зрелов Александр
Павлович
Преподаватель кафедры
финансового и административного права ВГНА
МНС России, м.н.с. научно-исследовательского
отдела Академии. Специалист по налоговому
праву.
Родился 30 марта 1981 г. в г. Москве. В
2002 г. окончил с отличием юридический
факультет ВГНА МНС России.
Соавтор ряда
учебников и учебно-практических пособий по
налоговому
законодательству.
Административное
расследование, как это указано в ч. 1 ст. 28.7
КоАП РФ, проводится в отношении
определенных видов административных
правонарушений, обусловливающих в процессе
сбора доказательств их совершения
необходимость проведения экспертизы или
иных процессуальных действий, требующих
значительных временных затрат.
В
отличие от российской модели необходимость
проведения административного
расследования в ряде зарубежных стран
весьма логично связана не столько с
особенностями производства по факту
административного правонарушения, сколько
с отсутствием всей необходимой информации
для привлечения лица к административной
ответственности. Например, стадия
проведения административного
расследования в Испании должна быть
официально объявлена, если установлен факт
отсутствия необходимых данных для
привлечения лица к ответственности за
выявленное нарушение или в связи с
особенностями самого процесса
производства по данному виду
правонарушения <*>.
--------------------------------
<*>
Административное право зарубежных стран:
Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А.
Штатиной. М.: Спарк, 2003. С.
139.
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ, ТРЕБУЮЩИЕ
ПРОВЕДЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО
РАССЛЕДОВАНИЯ
В Кодексе Российской
Федерации об административных
правонарушениях не определено, что именно
относится к "иным процессуальным
действиям", требующим проведения
административного расследования. Однако по
смыслу ст. 28.7 КоАП РФ эти процессуальные
действия обусловлены получением
дополнительных доказательств по делу об
административном правонарушении.
Например, по мнению А. Свешниковой,
процессуальными действиями, требующими
значительных временных затрат и
обусловливающими в связи с этим
необходимость проведения
административного расследования, также
являются "затребование сведений из других
городов, областей, стран; установление
личности самого лица" <*>.
--------------------------------
<*> Свешникова А.
Новый КоАП лоялен к нарушителям // Экономика
и время. 2002. 23 сентября.
Процедура
проведения экспертизы в тексте КоАП РФ
разъяснена нормами ст. 26.4, которая, в свою
очередь, включена законодателем в состав
гл. 26 "Предмет доказывания. Доказательства.
Оценка доказательств". Указанную главу
открывают нормативные положения, в которых
определен состав обстоятельств, подлежащих
выяснению по делу об административном
правонарушении. На основании ст. 26.1 по делу
об административном правонарушении
выяснению подлежат:
1) наличие события
административного правонарушения;
2)
лицо, совершившее противоправные действия
(бездействие), за которые КоАП РФ или
законом субъекта Российской Федерации
предусмотрена административная
ответственность;
3) виновность лица в
совершении административного
правонарушения;
4) обстоятельства,
смягчающие административную
ответственность, и обстоятельства,
отягчающие административную
ответственность;
5) характер и размер
ущерба, причиненного административным
правонарушением;
6) обстоятельства,
исключающие производство по делу об
административном правонарушении;
7)
иные обстоятельства, имеющие значение для
правильного разрешения дела, а также
причины и условия совершения
административного правонарушения.
Эти
данные устанавливаются протоколом об
административном правонарушении, иными
протоколами, предусмотренными КоАП РФ,
объяснениями лица, в отношении которого
ведется производство по делу об
административном правонарушении,
показаниями потерпевшего, свидетелей,
заключениями эксперта, иными документами, а
также показаниями специальных технических
средств, вещественными
доказательствами.
Для решения задачи
выяснения обстоятельств административного
правонарушения законодателем
предусмотрена возможность проведения
следующих процессуальных действий:
1)
получение объяснений лица, в отношении
которого ведется производство по делу об
административном правонарушении (ст. 26.3
КоАП РФ);
2) получение показаний
потерпевшего и свидетелей по делу об
административном правонарушении (ст. 26.3);
3) проведение экспертизы (ст. 26.4);
4)
взятие проб и образцов (ст. 26.5);
5)
фотографирование или фиксирование иным
способом вещественных доказательств (ст.
26.6);
6) направление поручения для
совершения определенных действий по делу
об административном правонарушении (ст.
26.9);
7) направление запроса по делу об
административном правонарушении (ст. 26.9);
8) истребование сведений (ст. 26.10).
Очевидно, что в вышеприведенном перечне и
содержатся все те "иные процессуальные
действия, требующие значительных временных
затрат", о которых говорит ч. 1 ст. 28.7 КоАП
РФ.
Далее необходимо определить, какой
временной период имел в виду законодатель,
используя в тексте статьи словосочетание
"значительные временные затраты". К
сожалению, прямого ответа на этот вопрос в
действующем законодательстве не
содержится. Поэтому для решения
поставленной задачи возможно
использование только логических методов
анализа. Можно предположить, что под
"значительными временными затратами"
законодатель понимает такой временной
интервал, который охватывает большую часть
времени, отведенного для возбуждения дела
об административном правонарушении, или
превышает этот период.
По общему
правилу, определенному нормой ч. 1 ст. 28.5
КоАП РФ, протокол об административном
правонарушении составляется немедленно
после выявления факта совершения
административного правонарушения. Если
требуется дополнительное выяснение
обстоятельств дела, то протокол об
административном правонарушении
составляется в течение двух суток с момента
выявления административного
правонарушения.
Таким образом,
представляется возможным сделать вывод,
что на реализацию стадии возбуждения дела
об административном правонарушении
законодателем отведено не более двух суток
с момента выявления административного
правонарушения.
Соответственно
процессуальными действиями, требующими
проведения административного
расследования, необходимо признать такие
действия, на проведение и оформление
результатов которых требуется два и более
дня.
Первое из таких процессуальных
действий - это экспертиза, об этом прямо
указано в ст. 28.7 КоАП РФ. Определение о
назначении экспертизы, как это указано в ст.
26.4 КоАП РФ, выносят, когда при производстве
по делу об административном правонарушении
возникает необходимость в использовании
специальных познаний в науке, технике,
искусстве или ремесле. Предельный срок
проведения экспертизы в КоАП не
регламентирован, по этой причине остается
неясным алгоритм действий в случае, когда
для проведения экспертизы требуется период
больший, чем отведено на проведение
административного расследования.
Дальнейший анализ содержания статей,
включенных в состав гл. 26 КоАП РФ, позволяет
отнести к числу процессуальных действий,
"требующих значительных временных затрат",
направление предусмотренных ст. 26.9 КоАП РФ
поручений и запросов по делу об
административном правонарушении, а также
истребование сведений на основании ст. 26.10
КоАП РФ <*>.
--------------------------------
<*> См. Постановления Федерального
арбитражного суда Северо-Западного округа
от 22 мая 2003 г. N А56-39629/02; от 8 апреля 2003 г. N
А56-29600/02; от 27 февраля 2003 г. N
А56-39011/02.
Действительно, на основании ч. 2
ст. 26.9 КоАП РФ поручение либо запрос по делу
об административном правонарушении
подлежит исполнению не позднее чем в
пятидневный срок со дня получения
указанного поручения либо запроса.
Установление законодателем пятидневного
срока для исполнения поручения или запроса
позволяет отнести указанную процедуру к
числу "требующих значительных временных
затрат" и обусловливающих необходимость
проведения административного
расследования.
В свою очередь,
истребуемые сведения должны быть
направлены в трехдневный срок со дня
получения соответствующего определения, а
при совершении административного
правонарушения, влекущего
административный арест, - незамедлительно.
При невозможности представления указанных
сведений организация обязана в трехдневный
срок уведомить об этом в письменной форме
судью, орган, должностное лицо, вынесших
определение. Установление трехдневного
срока для исполнения определения об
истребовании, срок реализации которого
неизбежно увеличивается на время,
необходимое для оформления и отправления
такого определения, также позволяет
сделать вывод, что данная процедура может
быть реализована, как правило, лишь в рамках
проведения административного
расследования.
Что же касается
остальных процессуальных действий,
предусмотренных гл. 26 КоАП РФ, то ни по
одному из них законодатель в настоящее
время не устанавливает требования об их
немедленном проведении по факту
выявленного правонарушения. Таким образом,
при определенном стечении обстоятельств
каждое из указанных действий может
потребовать для его реализации
"значительных временных затрат".
Например, о возможности осуществления
процедуры взятия проб и образцов именно в
рамках административного расследования
упоминает в комментарии к ст. 26.5 КоАП РФ Н.Г.
Салищева <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к Кодексу Российской
Федерации об административных
правонарушениях / Ред. кол. Веремеенко И.И.,
Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. Изд.
второе, перераб. и доп. М.: ООО "ТК Велби", 2002.
С. 800.
Из числа мер обеспечения
производства по делу об административном
правонарушении, предусмотренных в гл. 27
КоАП РФ, к процессуальным действиям,
реализация которых может иметь длительный
характер, следует прежде всего отнести
осмотр принадлежащих юридическому лицу
помещений, территорий, находящихся там
вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ), а также
изъятие вещей и документов (ст. 27.10 и 27.11 КоАП
РФ). Необходимость проведения указанных
обеспечительных мер также может стать
основанием для принятия решения о
проведении административного
расследования.
Еще одну причину для
проведения административного
расследования называет в своем комментарии
к ст. 28.7 КоАП РФ А.Н. Гуев <*>. По его мнению,
с которым в целом можно согласиться, к числу
процессуальных действий, требующих
значительных временных затрат, можно
отнести и привлечение в порядке,
установленном ст. 25.8 КоАП РФ, специалиста
для участия в производстве по делу об
административном правонарушении.
--------------------------------
<*> Гуев А.Н.
Постатейный комментарий к Кодексу
Российской Федерации об административных
правонарушениях. М.: Юридическая фирма
"КОНТРАКТ"; Издательский Дом "ИНФРА-М", 2003. С.
858.
В отдельных судебных решениях,
характерных прежде всего для Федерального
арбитражного суда Северо-Западного округа,
можно встретить мнение, что к числу
процессуальных действий, требующих
значительных временных затрат и тем самым
являющихся поводом для проведения
административного расследования, следует
отнести также проведение ревизий,
документальных проверок, инвентаризаций,
контрольных закупок <*>.
--------------------------------
<*> См.
Постановления Федерального арбитражного
суда Северо-Западного округа от 14 октября
2003 г. N А56-15730/03; от 7 октября 2003 г. N А56-11024/03; от
11 июля 2003 г. N А56-7682/03; от 26 мая 2003 г. N
А56-3578/03.
Представляется, что подобная
позиция в настоящее время не имеет должного
правового основания. Действующий КоАП РФ не
предусматривает возможность проведения
указанных мероприятий ни при решении задач
формирования доказательственной базы (гл. 26
КоАП РФ), ни в целях обеспечения
производства по делам об административных
правонарушениях (гл. 27 КоАП РФ). По этой
причине проведение указанных мероприятий
не может быть признано проведением
процессуальных действий по делу об
административном правонарушении.
Следовательно, проведение ревизий,
документальных проверок, инвентаризаций,
контрольных закупок в рамках производства
по делу об административном правонарушении
носит контрольно-проверочный, а не
административно-процессуальный характер и
по этой причине не может быть признано
основанием для принятия решения о
проведении административного
расследования.
ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ О
ПРОВЕДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО
РАССЛЕДОВАНИЯ
Административное
расследование может быть произведено после
выявления административного
правонарушения в области:
антимонопольного законодательства;
законодательства о рекламе;
законодательства о выборах и
референдумах;
законодательства о
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма;
валютного
законодательства;
законодательства о
защите прав потребителей;
налогов и
сборов;
таможенного дела;
охраны
окружающей среды;
производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции;
пожарной
безопасности;
дорожного движения и на
транспорте.
Процедура принятия решения
о проведении административного
расследования регламентирована
нормативными предписаниями ч. 2 ст. 28.7 КоАП
РФ.
Здесь следует обратить внимание на
не совсем удачную конструкцию нормы ч. 2 ст.
28.7 КоАП РФ, в настоящее время имеющую
следующее содержание: "...решение о
возбуждении дела об административном
правонарушении и проведении
административного расследования
принимается должностным лицом,
уполномоченным в соответствии со ст. 28.3
настоящего Кодекса составлять протокол об
административном правонарушении, в виде
определения, а прокурором в виде
постановления".
Буквальное следование
предписаниям ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ означает, что
при принятии решения о проведении
административного расследования требуется
оформление следующих процессуальных
документов:
1) определения о возбуждении
дела об административном правонарушении и
проведении административного
расследования - для должностных лиц,
уполномоченных в соответствии со ст. 28.3
КоАП РФ составлять протокол об
административном правонарушении;
2)
постановления о возбуждении дела об
административном правонарушении и
проведении административного
расследования - для прокурора.
В
результате норма ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ вступает
в противоречие с п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, в
которой моментом возбуждения дела об
административном правонарушении
признается дата вынесения "определения о
возбуждении дела об административном
правонарушении при необходимости
проведения административного
