Научно-практический комментарий законодательства о природоресурсных платежах(под ред. а.а. ялбулганова)
(постатейный и поглавный)
Материал
подготовлен с использованием правовых
актов
по состоянию на 1 августа 2004
года
Под редакцией доктора юридических
наук,
профессора А.А.
Ялбулганова
Авторский
коллектив
Ялбулганов А.А. - отв. редактор и
руководитель авторского коллектива, д.ю.н.,
профессор кафедры финансового права ГУ-ВШЭ
(Вводная часть комментария, разделы 3, 5
(совместно с Г.В. Савенко), 6)
Евдокимов
П.В. - соискатель кафедры финансового права
ГУ-ВШЭ (раздел 7)
Емельянов А.С. - к.ю.н.,
доцент, Тюменская областная Дума (раздел
2)
Иванова Е.Е. - аспирант кафедры
финансового права ГУ-ВШЭ (раздел 1)
Крамкова Т.В. - консультант Департамента
Государственно-правового управления
Президента Российской Федерации (раздел 4
совместно с П.Н. Павловым)
Павлов П.Н. -
главный советник Департамента
Государственно-правового управления
Президента Российской Федерации (раздел 4
совместно с Т.В. Крамковой)
Савенко Г.В. -
к.ю.н., доцент кафедры финансового права
ГУ-ВШЭ (раздел 5 совместно с А.А.
Ялбулгановым)
Вводная часть
комментария
"Платежи за пользование
природными ресурсами", "платность
природопользования", "плата за природные
ресурсы", "платежи за использование
природных ресурсов" - вот неполный перечень
наименований, используемых законодателем и
доктриной при определении платежей,
взимаемых за использование природных
ресурсов. При этом необходимо заметить, что
дефиниция природоресурсных платежей не
содержится ни в одном действующем
законодательном акте. Тем не менее плата за
пользование природными ресурсами
представляет собой наиболее важный и
объективно необходимый комплексный
правовой институт, сложившийся и
действующий в современном российском
праве.
Собственно систему
природоресурсных платежей в РФ можно
определить как плату за пользование
природными ресурсами и плату за негативное
воздействие на окружающую среду.
Действующая в настоящее время система
природоресурсных платежей, несомненно,
отличается сложностью, специфичностью и
объединяет ряд видов публичных платежей -
налоги, сборы, подати, плата и иные платежи.
Уникальность природоресурсных платежей
проявляется в механизме их правового
регулирования.
Парадоксально, что к
источникам правового регулирования данных
платежей относятся акты природоресурсного,
экологического, налогового и иного
законодательства РФ.
Понятийный
(терминологический) аппарат формируется
несколькими путями:
1. Терминология,
используемая для регулирования
природоресурсных платежей, определяется в
актах природоресурсного законодательства
(Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ,
Земельный кодекс РФ, ФЗ "О животном мире" и
др.);
2. Налоговая терминология
определяется в актах законодательства о
налогах и сборах (Закон РФ "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации",
Налоговый кодекс РФ);
3. Природоохранная
терминология определяется в актах
экологического законодательства (ФЗ "Об
охране окружающей среды" и др.).
В
продолжение перечня особенностей
регулирования рассматриваемого вопроса
можно привести и другие примеры. Например,
ФЗ "О плате за пользование водными
объектами" и Закон РФ "О плате за землю",
являясь по существу налоговыми законами,
самым тесным образом связаны
соответственно с водным и земельным
законодательством. Или другой пример,
показывающий существенную особенность
природоресурсных платежей, - лицензионный
(разрешительный) порядок их платного
использования. Например, в соответствии с
Водным кодексом РФ (ст. 123) платежи,
связанные с пользованием водными
объектами, осуществляют граждане и
юридические лица, имеющие лицензию на
водопользование. Примерно такой же порядок
действует по отношению к платному
использованию других природных объектов и
объектов животного мира.
Другая
немаловажная черта природоресурсных
платежей - некоторые их существенные
элементы устанавливаются в постановлениях
Правительства РФ, хоть и изданных на основе
и во исполнение актов природоресурсного
законодательства.
Отметим также, что с
отменой Закона РФ "Об основах налоговой
системы Российской Федерации" и появлением
соответствующих глав о природоресурсных
платежах в Налоговом кодексе РФ их
структура будет представлена в системе
налогов и сборов в совершенно новом виде
<*>.
--------------------------------
<*> В
систему федеральных налогов и сборов будут
включены: налог на пользование недрами;
налог на воспроизводство
минерально-сырьевой базы, налог на
дополнительный доход от добычи
углеводорода, сбор за право пользования
объектами животного мира и водными
биологическими ресурсами, лесной налог,
водный налог, экологический налог.
Земельный налог останется в системе
местных налогов и сборов.
Возвращаясь к
рассмотрению природоресурсных платежей,
необходимо отметить, что объектом их платы
являются природные ресурсы, определение
которых дано в Федеральном законе "Об
охране окружающей среды" <*>. Данный Закон
определяет природные ресурсы как
"компоненты природной среды, природные
объекты и природно-антропогенные объекты,
которые используются или могут быть
использованы при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности в
качестве источников энергии, продуктов
производства и предметов потребления и
имеют потребительскую ценность". При этом
согласно рассматриваемому Закону:
компоненты природной среды это - земля,
недра, почвы, поверхностные и подземные
воды, атмосферный воздух, растительный,
животный мир и иные организмы, а также
озоновый слой атмосферы и околоземное
космическое пространство, обеспечивающие в
совокупности благоприятные условия для
существования жизни на Земле; природный
объект - естественная экологическая
система, природный ландшафт и составляющие
их элементы, сохранившие свои природные
свойства; природно-антропогенный объект -
природный объект, измененный в результате
хозяйственной и иной деятельности, и (или)
объект, созданный человеком, обладающий
свойствами природного объекта и имеющий
рекреационное и защитное значение.
--------------------------------
<*> Федеральный
закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране
окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14
января 2002 г. N 2. Ст. 133.
В доктрине и
законодательстве часто термины "природные
ресурсы" и "природный объект" используются
как взаимозаменяемые. К природным объектам
обычно относят землю, воды, недра, леса и
иную растительность, животный мир,
атмосферный воздух. Сообразно природные
ресурсы можно рассматривать как свойства
природных объектов, которые используются
или могут быть использованы для
удовлетворения различных потребностей
людей.
Законодательством РФ закреплены
платежи за использование следующих
природных ресурсов: недр (недра, согласно
Закону "О недрах", являются частью земной
коры, расположенной ниже почвенного слоя, а
при его отсутствии - ниже земной
поверхности и дна водоемов и водотоков,
простирающихся до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения <1>);
земельных участков (согласно Федеральному
закону "О государственном земельном
кадастре" земельный участок - часть
поверхности земли (в том числе
поверхностный почвенный слой), границы
которой описаны и удостоверены в
установленном порядке уполномоченным
государственным органом, а также все, что
находится над и под поверхностью
земельного участка, если иное не
предусмотрено федеральными законами о
недрах, об использовании воздушного
пространства и иными федеральными законами
<2>); водных объектов (Водный кодекс РФ
определяет ряд понятий, входящих в состав
природных ресурсов. Так, вода - это
химическое соединение водорода и
кислорода, существующее в жидком, твердом и
газообразном состояниях. Воды - это вся
вода, находящаяся в водных объектах.
Понятие "водный объект" дано в статье 1
Водного кодекса РФ, под которым понимается
сосредоточение вод на поверхности суши в
формах ее рельефа либо в недрах, имеющее
границы, объем и черты водного режима <3>.
Поверхностные воды - воды, постоянно или
временно находящиеся в поверхностных
водных объектах. К поверхностным водоемам
относятся озера, водохранилища, болота и
пруды <4>); лесного фонда (в преамбуле
Лесного кодекса РФ установлено, что
регулирование лесных отношений
осуществляется с учетом представлений о
лесе как о совокупности лесной
растительности, земли, животного мира и
других компонентов окружающей природной
среды, имеющей важное экологическое,
экономическое и социальное значение <5>,
а согласно ст. 7 ЛК РФ лесной фонд образуют
все леса, за исключением лесов,
расположенных на землях обороны и землях
населенных пунктов (поселений), а также
земли лесного фонда, не покрытые лесной
растительностью (лесные и нелесные земли).
Кроме того, согласно ст. 11 ЛК РФ в лесной
фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не
включается древесно-кустарниковая
растительность, расположенная на землях
сельскохозяйственного назначения, в том
числе предоставленных для садоводства и
личного подсобного хозяйства; землях
транспорта (на полосах отводов
железнодорожных магистралей и
автомобильных дорог); землях населенных
пунктов (поселений), в том числе
предоставленных для дачного, жилищного и
иного строительства (за исключением
городских лесов); землях водного фонда (на
полосах отвода каналов); землях иных
категорий); животного мира (животный мир -
совокупность живых организмов всех видов
диких животных, постоянно или временно
населяющих территорию России и находящихся
в состоянии естественной свободы, а также
относящихся к природным ресурсам ее
континентального шельфа, исключительной
экономической зоны. Неотъемлемым элементом
содержания данного понятия является
понятие "объект животного мира". Таким
объектом признается организм животного
происхождения (дикое животное) или их
популяция <6>); атмосферного воздуха
(Федеральный закон "Об охране атмосферного
воздуха" определяет атмосферный воздух как
жизненно важный компонент окружающей
среды, представляющий собой естественную
смесь газов атмосферы, находящуюся за
пределами жилых, производственных и иных
помещений <7>).
--------------------------------
<1> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О
недрах" // Ведомости Съезда народных
депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16
апреля 1992 г. N 16. Ст. 834.
<2> Федеральный
закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О
государственном земельном кадастре" //
Собрание законодательства Российской
Федерации от 10 января 2000 г. N 2. Ст. 149.
<3> Водный кодекс Российской Федерации от
16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 20
ноября 1995 г. N 47. Ст. 4471.
<4> Ст. 11 Водного
кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995
г. N 167-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. N 47.
Ст. 4471.
<5> Лесной кодекс Российской
Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 3
февраля 1997 г. N 5. Ст. 610.
<6> Федеральный
закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном
мире" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1462.
<7> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ
"Об охране атмосферного воздуха" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 3
мая 1999 г. N 18. Ст. 2222.
Природоресурсное
законодательство РФ устанавливает, что
использование природных ресурсов может
осуществляться как с изъятием, так и без их
изъятия из окружающей природной среды.
Следовательно, все отношения, возникающие
по поводу изъятия природных ресурсов, и
тесно связанные с ним отношения
регулируются нормами природоресурсного
права и, соответственно, являются предметом
его правового регулирования. В свою
очередь, отношения, возникающие по поводу
использования природных ресурсов, но не
связанные с добычей, извлечением этих
ресурсов, должны составлять предмет
правового регулирования других, но смежных
отраслей права - экологического и
земельного (ФЗ "Об охране окружающей среды"
определяет "использование природных
ресурсов" как "эксплуатацию природных
ресурсов, вовлечение их в хозяйственный
оборот, в том числе все виды воздействия на
них в процессе хозяйственной и иной
деятельности") <*>.
--------------------------------
<*> Ст. 1
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14
января 2002 г. N 2. Ст. 133.
Вообще,
природоресурсные платежи можно определить
как особую форму платежей, установленных
законами и иными нормативными правовыми
актами.
Необходимо еще раз отметить, что
законодательство РФ о природоресурсных
платежах представляет собой совокупность
отдельных нормативных правовых актов,
связанных между собой нормами по
установлению и взиманию платежей за
использование природных ресурсов. Это
существенная особенность законодательства
о природоресурсных платежах.
Как уже
отмечалось, в настоящее время действует
система налогов и сборов, установленная
Законом РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об
основах налоговой системы в РФ" <*> (с изм.
и доп.). Таким образом, согласно ст. 19
вышеназванного Закона к федеральным
налогам относятся следующие налоги:
--------------------------------
<*> Закон РФ от 27
декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации" // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ от 12 марта 1992 г. N 11. Ст. 527.
-
платежи за пользование природными
ресурсами, зачисляемые в федеральный
бюджет, в республиканский бюджет
республики в составе Российской Федерации,
в краевые, областные бюджеты краев и
областей, областной бюджет автономной
области, окружные бюджеты автономных
округов и районные бюджеты районов в
порядке и на условиях, предусмотренных
законодательными актами Российской
Федерации;
- плата за пользование
водными объектами;
- налог на добычу
полезных ископаемых;
- сборы за
пользование объектами животного мира и за
пользование объектами водных
биологических ресурсов <*>.
--------------------------------
<*> Закон РФ от 27
декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации" // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ от 12 марта 1992 г. N 11. Ст. 527.
Статья 20
данного Закона устанавливает налоги
республик в составе Российской Федерации и
налоги краев, областей, автономной области,
автономных округов, в том числе упоминая в
п. 1, пп. "б", "лесной доход".. Статья 21 Закона
устанавливает местные налоги, к которым
относит и земельный
