Ошибка законодателя - не повод для бездействия
Ю. ИЗВЕКОВ
Ю. Извеков, старший прокурор
отдела прокуратуры Белгородской области,
кандидат юридических наук.
Беспредельным
законодательное регулирование фактических
отношений трудно представить. Новым
российским арбитражным процессуальным
законодательством, а также
законодательством об административных
правонарушениях внесены существенные
изменения в правовое регулирование
вопросов, занимающих значительное место в
системе общественных отношений. Изменились
полномочия органов, непосредственно
участвующих в арбитражном и
административном процессах, а также
полномочия прокурора.
В Кодексе РФ об
административных правонарушениях
предусмотрены два состава правонарушений
(ст. 6.8 - незаконное приобретение либо
хранение наркотических средств или
психотропных веществ, а также оборот их
аналогов и ст. 20.21 - появление в общественных
местах в состоянии опьянения), в отношении
которых изначально не были указаны органы и
должностные лица, уполномоченные
рассматривать такие дела и составлять
протоколы.
Статья 23.3 КоАП наделила
органы внутренних дел (милицию) правом
рассматривать дела об административных
правонарушениях, предусмотренных этими
статьями, однако в отношении ст. 6.8 не были
определены субъекты, рассматривающие дела
от имени этих органов, а в отношении ст. 20.21
указаны лишь начальники линейных
управлений (отделов, отделений) внутренних
дел на транспорте и их заместители.
Учитывая, что в соответствии со ст. 28.3
протоколы об административных
правонарушениях составляют должностные
лица органов, уполномоченных рассматривать
дела в соответствии с гл. 23 КоАП в пределах
их компетенции, то протоколы по ст. 20.21 могут
составлять лишь должностные лица линейных
подразделений, а в отношении ст. 6.8 такие
лица не определены.
Выход из ситуации
возможен лишь при возбуждении
административных производств прокурором,
но вынужденная подмена прокурором
контролирующих органов не решит проблему
пробела в законодательстве. Право же
рассмотрения дел по ст. 6.8 теперь передано
суду (ФЗ от 8 декабря 2003 г.).
В
соответствии со ст. 28.4 КоАП дела об
административных правонарушениях,
предусмотренных ст. ст. 7.24 (нарушение
порядка распоряжения объектом нежилого
фонда, находящегося в федеральной
собственности, и использования этого
объекта) и 15.10 (неисполнение банком
поручения государственного внебюджетного
фонда), возбуждаются прокурором. Согласно ч.
3 ст. 23.1 КоАП дела об административных
правонарушениях, предусмотренных
указанными статьями, в отношении
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей рассматриваются судьями
арбитражных судов.
Однако в силу ст. 52
Арбитражного процессуального кодекса РФ
прокурор вправе обратиться в арбитражный
суд: с заявлениями об оспаривании
нормативных правовых актов, ненормативных
правовых актов органов государственной
власти РФ, органов государственной власти
субъектов Федерации, органов местного
самоуправления, затрагивающих права и
законные интересы организаций и граждан в
сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности; с иском о
признании недействительными сделок,
совершенных органами государственной
власти РФ, органами государственной власти
субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, государственными и
муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями, а также
юридическими лицами, в уставном капитале
(фонде) которых есть доля участия РФ, доля
участия субъектов Федерации, доля участия
муниципальных образований; с иском о
применении последствий недействительности
ничтожной сделки, совершенной органами
государственной власти РФ, органами
государственной власти субъектов
Федерации, органами местного
самоуправления, государственными и
муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями, а также
юридическими лицами, в уставном капитале
(фонде) которых есть доля участия РФ, доля
участия субъектов Федерации, доля участия
муниципальных образований.
В
соответствии с информационным письмом
Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002
г. "О некоторых вопросах участия прокуроров
в арбитражном процессе, связанных с
принятием и введением в действие
Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации" указанный перечень
исков и заявлений расширительному
толкованию не подлежит. Также отмечалось,
что представление о пересмотре судебных
актов в порядке надзора прокурор вправе
направить только по делам, указанным в ст. 52
АПК.
Кроме того, обращение в арбитражный
суд субъекта Федерации вправе направлять
Генеральный прокурор РФ или его
заместитель, а также прокурор субъекта
Федерации или его заместитель и
приравненные к ним прокуроры или их
заместители. Таким образом, прокуроры
городов и районов, возбуждающие
административные производства по
указанной категории дел, не вправе были
направлять их в арбитражный суд для
рассмотрения. Учитывая, что сроки
рассмотрения дел об административных
правонарушениях, а также сроки привлечения
к административной ответственности
достаточно короткие, подобное ограничение
прав горрайпрокуроров не способствовало
полноценному осуществлению прокурорского
надзора на местах.
Статья 202 АПК
регламентирует порядок рассмотрения
арбитражным судом дел о привлечении к
административной ответственности. При этом
определено, что производство по делам о
привлечении к административной
ответственности возбуждается на основании
заявлений органов и должностных лиц,
уполномоченных в соответствии с
федеральным законом составлять протоколы
об административных правонарушениях и
обратившихся с требованием о привлечении к
административной ответственности. К
заявлению прилагается протокол об
административном правонарушении.
Между
тем прокурор не является органом или
должностным лицом, уполномоченным
составлять протоколы об административных
правонарушениях. В силу ст. 28.4 КоАП он
самостоятельно возбуждает дела об
административных правонарушениях, при этом
выносит постановление. Протокол в таком
случае не составляется, а это еще одно
препятствие для обращения прокурора в
арбитражный суд, чтобы тот рассмотрел дело
об административном правонарушении.
Буквальное толкование положений АПК,
регулирующих вопросы рассмотрения
арбитражным судом дел об административных
правонарушениях, возбужденных прокурором,
фактически приводило к невозможности
привлечения лиц к административной
ответственности по ст. ст. 7.24 и 15.10. Сейчас
этот пробел устранен Высшим Арбитражным
Судом, но не законодателем.
Согласно ст.
24.6 КоАП Генеральный прокурор и назначаемые
им прокуроры осуществляют надзор за
соблюдением Конституции России и
исполнением законов при производстве по
делам об административных правонарушениях.
В силу ст. 30.10 КоАП не вступившее в законную
силу постановление по делу об
административном правонарушении и
последующие решения вышестоящих инстанций
по жалобам на это постановление могут быть
опротестованы прокурором в порядке и в
сроки, которые установлены ст. ст. 30.1 - 30.3.
Первая из них определяет, что постановление
по делу об административном
правонарушении, совершенном юридическим
лицом или лицом, осуществляющим
предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, обжалуется
в арбитражный суд в соответствии с
арбитражным процессуальным
законодательством. И здесь на практике
возникают сложности.
Порядок
рассмотрения дел об оспаривании решений
административных органов о привлечении к
административной ответственности лиц,
осуществляющих предпринимательскую и иную
экономическую деятельность, определен ст.
207 АПК. При этом производство по делам об
оспаривании решений административных
органов возбуждается на основании
заявлений юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, привлеченных к
административной ответственности в связи с
осуществлением предпринимательской и иной
экономической деятельности, об оспаривании
решений административных органов о
привлечении к административной
ответственности. То есть арбитражным
процессуальным законодательством прокурор
не наделен правом оспаривать
(опротестовывать) в арбитражном суде
решения административных органов о
привлечении к административной
ответственности. Учитывая, что субъектом,
оспаривающим решение административного
органа, является лицо, привлеченное к
ответственности, а не потерпевший или
прокурор, практически исключается
возможность пересмотра решения с целью
дальнейшего ужесточения наказания или
применения наказания в случае
необоснованного освобождения от него.
В
соответствии со ст. 30.11 КоАП вступившие в
законную силу постановление по делу об
административном правонарушении и решения
по результатам рассмотрения жалоб,
протестов могут быть опротестованы
прокурором. При этом постановление по делу
и решение по жалобе (но уже не по протесту
прокурора) могут быть пересмотрены в
порядке надзора Высшим Арбитражным Судом
РФ.
Однако Арбитражным процессуальным
кодексом РФ такой порядок пересмотра не
предусмотрен. Глава 36 АПК регламентирует
лишь производство по пересмотру судебных
актов в порядке надзора. Статья 292
определяет, что вступившие в законную силу
судебные акты арбитражных судов могут быть
пересмотрены в порядке надзора Высшим
Арбитражным Судом РФ по заявлениям лиц,
участвующих в деле, а по делам, указанным в
ст. 52, - по представлению прокурора.
Эти
обстоятельства свидетельствуют о
значительных противоречиях новых
российских кодексов, регламентирующих
вопросы, связанные с привлечением к
административной ответственности
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 24.07.2002 N
95-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 14.06.2002)
"КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят
ГД ФС РФ 20.12.2001)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
Генпрокуратуры РФ от 22.08.2002 N 38-15-02
"О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРОВ В
АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ, СВЯЗАННЫХ С
ПРИНЯТИЕМ И ВВЕДЕНИЕМ В ДЕЙСТВИЕ
АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Законность, N 9,
2004
