Налогообложение игорного бизнеса
Н.И. МАЛИС
Н.И. Малис, ведущий научный
сотрудник Научно-исследовательского
финансового института Минфина России,
кандидат экономических наук.
Развитие
рыночных отношений легализовало некоторые
виды деятельности, среди которых игорный
бизнес занимает немалое место. В настоящее
время игорный бизнес - бурно развивающаяся
отрасль в инфраструктуре отдыха и
развлечений.
Отсутствие опыта
регулирования этого вида деятельности,
неоднозначное отношение населения и
законодателей к появлению индустрии
азартных игр определяют необходимость
четко выстроенной политики в его
отношении.
В настоящее время идет
бурная дискуссия, связанная с принятием
федерального закона "О деятельности
игорных заведений", который должен стать
основным документом, регулирующим правила
функционирования отрасли. Представленный в
Государственную Думу проект закона
встретил такую яркую негативную реакцию
заинтересованных лиц и настолько явно
непродуман, что говорить о его скором
принятии не приходится. В то же время
отсутствие главного нормативного акта,
связанного с игорным бизнесом, крайне
затрудняет налаживание четких финансовых
взаимоотношений между государством и
предпринимателями.
В настоящее время
такие взаимоотношения связаны с уплатой
предприятиями отрасли трех видов платежей:
лицензионных сборов, налога на игорный
бизнес, налога на имущество, а также налога
на доходы, связанные с выигрышами
физических лиц. Немаловажно, что вклад
игрового бизнеса в общую налоговую копилку
неуклонно растет. Так, если в 2000 г. в бюджеты
различных уровней было перечислено около 500
млн. руб., в 2001 г. - около 1,2 млрд. руб., то по
итогам 2003 г. эта цифра приблизилась к 5 млрд.
руб. Кроме того, нельзя игнорировать и тот
факт, что одно рабочее место в игорном
бизнесе обеспечивает функционирование еще
нескольких рабочих мест в таких отраслях,
как связь, общественное питание и т.д. Число
занятых непосредственно в игорном бизнесе
последовательно растет и составляет около
400 тыс. человек, при этом подавляющее число
предприятий относятся к малому и среднему
бизнесу.
Первый этап внедрения системы
налогообложения в России, начавшийся в 1990
г., не предполагал специальной концепции
налогообложения игорного бизнеса. Налог
взимался в рамках Закона РФ "О налоге на
прибыль предприятий и организаций" по
ставке 90% и зачислялся в бюджеты субъектов
Федерации. В 1998 г. был принят Закон "О налоге
на игорный бизнес" (от 31.07.98 N 142-ФЗ), который в
корне изменил подход к налогообложению
игорного бизнеса, впервые определив
специфику этого вида деятельности и
соответствующие этому принципы
налогообложения.
Данное в Законе
определение игорного бизнеса как вида
предпринимательской деятельности, не
являющегося реализацией продукции
(товаров, работ, услуг) и связанного с
извлечением игорным заведением дохода от
участия в азартных играх и пари в виде
выигрыша и платы за их проведение, является
ключевым для последующего подхода к
определению объекта налогообложения. Кроме
того, в Законе были четко определены такие
понятия, как игорное заведение, пари,
азартная игра, игровой стол, игровой
автомат, касса игорного заведения, что на
тот момент было новым в налоговом
законодательстве. Объектами
налогообложения являлись: игровые столы,
предназначенные для проведения азартных
игр, в которых игорное заведение участвует
как сторона или как организатор, игровые
автоматы, кассы тотализаторов или кассы
букмекерских контор.
Введение в 1998 г.
специальной системы налогообложения
игорного бизнеса совпало и по времени и
концептуально с введением единого налога
на вмененный доход для определенных видов
деятельности и, по нашему мнению,
представляет собой налог на вмененный
доход для каждого ранее перечисленного
объекта налогообложения. Ставки налога
установили в размерах, кратных МРОТ.
Минимальный размер ставок в месяц
составлял за каждый игровой стол 200 МРОТ, за
каждый игровой автомат - 7,5 МРОТ, за каждую
кассу тотализатора - 200 МРОТ, за каждую кассу
букмекерской конторы - 100 МРОТ, а конкретные
размеры ставок определяли органы
законодательной власти субъектов
Федерации. Надо отметить еще и ту
особенность законодательства, что для
крупных заведений, имеющих более 30 столов
или более 40 игровых автоматов,
предусматривалось снижение ставки налога
на 20% для каждого объекта соответствующих
параметров.
Положительная динамика
поступления налога, простота и
прозрачность законодательства сделали его
содержание базовым для гл. 29 Налогового
кодекса "Налог на игорный бизнес". Как ни
странно, учитывая резко выраженную
специфику отрасли и негативное отношение к
ней значительного количества депутатов
Государственной Думы, на стадиях принятия
гл. 29 НК РФ дискуссия практически
отсутствовала, и не было ни воздержавшихся,
ни выступавших против.
В процессе
работы над гл. 29 НК было принято решение
сменить статус налога на игорный бизнес с
федерального на региональный, что является
вполне разумным, учитывая природу налога и
то, что это соответствует принципам
бюджетной политики государства по
отношению к регионам.
Гл. 29 НК РФ введена
в действие с 1 января 2004 г., поэтому говорить
о ее эффективности всерьез пока рано. В то
же время предсказать определенные
результаты, исходя из анализа уже
существующего законодательства,
представляется возможным.
Если
рассматривать материал вышеназванной
главы с позиции ясности изложения и
однозначности толкования, то очевидно, что
он выигрывает по сравнению с ранее
действующим законодательством. Учитывая
отсутствие специальных законов,
определяющих правовой статус игорного
заведения, очень важно четко определить ряд
специфических понятий, используемых в
игорном бизнесе. Значительно более четко и
профессионально сформулировано само
понятие "игорный бизнес", вместо ранее
используемого понятия "игорное заведение"
введены термины "организатор игорного
заведения" и "организатор тотализатора",
появилось новое понятие "участник",
характеризующее физическое лицо,
принимающее участие в азартных играх,
определено понятие "игровое поле", уточнена
и конкретизирована ранее применявшаяся
терминология. Объекты налогообложения,
принципы их учета и контроля за
деятельностью в целом не изменились, хотя
общеизвестно, что игорный бизнес плохо
поддается государственному и налоговому
контролю.
Однако необходимо отметить и
очевидные недостатки данной главы. В п. 2 ст.
366 налогоплательщику предписывается
обязанность поставить на учет в налоговом
органе по месту своей регистрации в
качестве налогоплательщика каждый объект
налогообложения. В п. 3 этой же статьи
налогоплательщика обязывают
зарегистрировать в налоговых органах по
месту своей регистрации в качестве
налогоплательщика любое изменение
количества объектов налогообложения. Таким
образом, из текста Закона следует, что место
регистрации объекта налогообложения
увязывается не с местом ведения
предпринимательской деятельности, а с
местом регистрации его владельца. Очевидно,
что эти места далеко не всегда совпадают.
Учитывая, что Налоговым кодексом
устанавливаются только нижние и верхние
границы ставок налога на игорный бизнес,
ясно, что предприниматели будут стремиться
зарегистрировать деятельность в регионах с
минимальными ставками, а вести бизнес там,
где им это удобно и выгодно. Здесь налицо
простой вариант легального налогового
планирования, возможного в результате
явного упущения в налоговом
законодательстве. Если учесть, что нижняя
граница ставки налога на игорный бизнес
отличается от верхней в 5 раз, вероятность
злоупотребления представляется высокой.
Исправить положение возможно достаточно
простым путем, неоднократно уже
используемым в процессе совершенствования
налогового законодательства в других
случаях. Необходимо внести в текст ст. 366 п. 2
и 3 поправки, указывающие на то, что каждый
объект налогообложения подлежит
регистрации в налоговом органе по месту
установки этого объекта, а
налогоплательщики, не состоящие на учете в
налоговых органах того региона, где
устанавливается объект налогообложения,
обязаны встать на учет не позднее чем за два
дня до даты установки каждого объекта
налогообложения (по аналогии с
действующими нормами, когда
налогоплательщик и объект налогообложения
зарегистрированы в одном налоговом
органе).
Соответственно изменяется
подход к практическим вопросам, связанным с
техникой уплаты налога. Абсолютно очевидна
необходимость некоторого
переформулирования понятия налоговой базы,
которая в соответствии с действующим
законодательством определялась как общее
количество объектов налогообложения. В
данном определении обосабливаются только
виды объектов налогообложения без указания
на их место расположения, т.е. вполне
достаточно наличия единого владельца.
Представленные нами ранее соображения
требуют еще указания на территорию
деятельности каждого объекта, а потому
важно, чтобы налоговая база в законе
определялась отдельно по объектам,
зарегистрированным по месту регистрации
плательщиков, каждого обособленного
подразделения налогоплательщиков, а также
в отношении объектов, находящихся вне
местонахождения налогоплательщиков или их
обособленных подразделений.
Далее,
исходя из представленной концепции,
изменяется текст ст. 370 "Порядок исчисления
налога". В настоящее время сумма налога
исчисляется налогоплательщиком
самостоятельно как произведение налоговой
базы по каждому объекту налогообложения и
налоговой ставки для этого объекта.
Поскольку при нашем варианте задействовано
еще и место фактической деятельности
объекта налогообложения, то логичным
является добавить в текст ст. 370
соответствующие поправки и дополнения. Это
могло бы выглядеть следующим образом: сумма
налога определяется как произведение
налоговой базы и ставки налога для каждого
объекта налогообложения,
зарегистрированного по месту регистрации
налогоплательщика в налоговом органе, для
каждого объекта налогообложения,
зарегистрированного по месту расположения
обособленного подразделения
налогоплательщика, и для каждого объекта
налогообложения, зарегистрированного по
месту осуществления его деятельности в
соответствии со ст. 367.
Далее в п. 2 ст. 370
добавляется указание на то, что налоговая
декларация представляется
налогоплательщиком не только по месту его
регистрации, но и по месту нахождения
каждого объекта налогообложения.
Соответственно и в ст. 371 изменения
связываются с тем, что налог уплачивается в
бюджет не только того региона, где
зарегистрирован налогоплательщик, но и в
тех регионах, где ведется фактическая
деятельность.
Налоговым периодом по
налогу на игорный бизнес признается
календарный месяц, что хотя и не типично для
нашего налогового законодательства, но
вполне понятно, учитывая природу
деятельности и содержание понятия
"налоговый период", а также простоту
определения суммы платежей.
Что
касается ставки налога, то из
соответствующего раздела налогового
законодательства исчезло указание на то,
что "вводить индивидуальные ставки налога
для отдельных категорий плательщиков
налога запрещается". В ст. 53 Налогового
кодекса РФ определяется, что налоговые
ставки по региональным и местным налогам
устанавливаются соответственно законами
субъектов Федерации. Из сказанного можно
сделать вывод, что введение индивидуальных
ставок налога для отдельных категорий
плательщиков в пределах предусмотренных
Кодексом параметров не исключается. Если
все же это не так, то уточнение
представляется необходимым.
Последние
соображения, касающиеся содержания гл. 29
Налогового кодекса РФ, связаны с анализом
ставки налога. Произошедшие изменения
повлияли на размеры налоговых ставок
по-разному. Новое законодательство
отказалось от привязки размеров налога на
игорный бизнес к минимальной оплате труда,
а установило конкретные размеры этих
ставок по нижней и верхней границе,
предоставив очень широкие возможности
органам власти субъектов Федерации в
варьировании размеров налога.
В
результате, если вести расчеты по
существующей ставке МРОТ, то получается,
что за один игровой стол ставки налога
увеличились с 20000 руб. до минимум 25000 руб., за
одну кассу тотализатора - с 20000 руб. до 25000
руб., за кассу букмекерской конторы - с 10000
руб. до 25000 руб., за один игровой автомат - с 750
руб. до 1500 руб. Конечно, предоставленная
возможность пятикратного увеличения
ставки налога говорит о том, что делать
какие-либо прогнозы о влиянии новых ставок
на размеры поступлений налога
невозможно.
Главная проблема
взаимоотношений государства с игорным
бизнесом в настоящее время связана не с
налоговым законодательством по налогу на
игорный бизнес, а с урегулированием правил
лицензирования этого бизнеса. Такое
регулирование вряд ли возможно в отрыве от
решения ряда глобальных вопросов правового
характера, отсутствие четких правил
ведения деятельности приводит к росту ее
теневой составляющей, по оценке некоторых
специалистов, превышающей половину всего
оборота.
В настоящее время идет работа
над созданием федерального закона "О
деятельности игорных заведений", который
уже принят Государственной Думой во втором
чтении. Надо отметить, что первоначально
вынесенный на рассмотрение законодателей
проект соответствующего закона имел
абсолютно другую концепцию и носил другое
название - "Об игорном бизнесе", что в целом
отражало его суть и определяло ряд ключевых
понятий, необходимых для цивилизованного
введения деятельности. Незавершенность
работы привела к тому, что ряд понятий и
терминов трактуется только в налоговом
законодательстве, что при определенных
условиях после принятия специального
законодательства может породить
противоречия.
Что касается закона "О
деятельности игорных заведений", то его
содержание лишь в малой степени связано с
правовыми вопросами, непосредственно
возникающими в сфере игорного бизнеса
(например, правилами проведения азартных
игр, определением понятия "азартная игра"), а
в подавляющей степени касается технических
проблем открытия игорных заведений,
определения контингента участников
деятельности и т.д., что хотя и вписывается в
рамки нового названия закона, но явно
недостаточно.
Поскольку более половины
содержания закона так или иначе связано с
лицензированием игорного бизнеса,
остановимся на этой проблеме подробней.
Само понятие "лицензирование" является
предметом содержания Федерального закона
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", поэтому чрезвычайно
подробное изложение правил лицензирования
в законе "О деятельности игорных заведений"
вызывает удивление. Кроме того, вопросы
взимания лицензионных сборов в
значительной степени решаются в Налоговом
кодексе РФ (ст. 8).
Нам представляется,
что концепция проекта закона "О
деятельности игорных заведений" далеко
вышла за пределы его компетенции, что может
породить крайне нежелательные последствия
при его применении, связанные с
противоречиями в законодательстве.
Конечно, как и другие виды лицензируемой
деятельности, игорный бизнес имеет ярко
выраженную специфику, которая определяет
не только необходимость ужесточения
контроля над работой отрасли, но
