Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
по предметам совместного ведения, что
однозначно подтверждено правовыми
позициями КС РФ. При этом федеральный центр
обладает практически неограниченными
возможностями для законодательного
определения полномочий федеральных
органов государственной власти, а
следовательно (по остаточному принципу), и
полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Федеральными актами по предметам
совместного ведения должны "перекрываться"
все предметы совместного ведения.
Федеральное регулирование может быть не
только основополагающим, но и в достаточной
степени детальным, что позволит
обеспечивать прямое действие федерального
закона. Вне рамок федерального
законодательного регулирования
принимаются акты субъектов Российской
Федерации, не противоречащие федеральным
законам. Определение целесообразных
пределов правового регулирования
предметов совместного ведения на
федеральном уровне должно осуществляться в
ходе федерального законодательного
процесса.
Существующая модель участия
субъектов РФ в принятии федеральных
законов представляется оптимальной. Так,
Совет Федерации является специально
созданной в целях выявления
консолидированного мнения субъектов
Российской Федерации палатой парламента.
Кроме того, инициативу и самостоятельность
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации обеспечивает их право
принимать по предметам совместного ведения
собственные законы до появления
соответствующих федеральных актов. Это
право "опережающего законодательствования"
проистекает из федеративной природы
государства и признано соответствующим
Конституции РФ в правовых позициях КС РФ.
Пределы опережающего регулирования актами
субъектов Российской Федерации не могут
толковаться излишне широко.
Основной
массив федерального правового
регулирования по предметам совместного
ведения должен осуществляться в форме
федеральных законов. По общему правилу
невозможно разграничение полномочий
подзаконными федеральными актами. В то же
время могут быть приняты стандарты,
нормативы, порядки и регламенты, более
детально, чем законы, регламентирующие
осуществление
исполнительно-распорядительных
полномочий. Они являются прерогативой
исполнительной власти. Указанные акты
должны приниматься либо по прямому
указанию в федеральных законах, содержащих
основы этих стандартов, нормативов,
порядков и регламентов, либо в том случае,
когда иначе осуществление закрепленных в
законе исполнительно-распорядительных
полномочий в силу пробельности правового
регулирования невозможно. В части
конституционных прав граждан (например,
право на пенсию) все правовое регулирование
должно осуществляться законом, если это не
создает непреодолимых препятствий для
правоприменения.
Исполнительно-распорядительные полномочия
по предметам совместного ведения должны
быть возложены в основном на органы
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации как более близкие из
государственных органов к населению.
Допускается и передача осуществления
государственных полномочий органам
местного самоуправления в установленном
порядке. Исключением является деятельность
правоохранительных органов (органов
внутренних дел, юстиции и так далее), чья
система должна быть федеральной.
В
случае выполнения органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации
исполнительно-распорядительных
полномочий, установленных федеральными
законами, соответствующие федеральные
органы исполнительной власти, исходя из
конституционного принципа единства
системы исполнительной власти (часть 2
статьи 77 Конституции РФ), вправе:
-
давать соответствующим органам
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации обязательные для
исполнения предписания, направленные на
исполнение их обязанностей, закрепленных
за ними федеральными законами. Возможность
давать предписания и ее пределы должны быть
полно и четко определены федеральными
законами и не должны влечь возложение на
органы государственной власти субъектов РФ
новых обязанностей на основе решения
федеральных ведомств;
- осуществлять за
пределами стандартов, нормативов, порядков
и регламентов, утвержденных Правительством
РФ, при их недостаточности (до их
восполнения) соответствующее
регулирование;
- обеспечивать надзор за
надлежащим осуществлением полномочий
органами исполнительной власти субъектов
РФ, что не исключает общего надзора через
специализированные органы. Такой контроль
может быть возложен на территориальные
органы соответствующих федеральных
органов исполнительной власти.
Данная
модель позволяет значительно сократить
количество территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти.
Но федеральные органы исполнительной
власти должны сохранять возможность
создавать территориальные органы,
осуществляющие непосредственные
исполнительно-распорядительные полномочия
по предметам совместного ведения,
установленные федеральными законами, если
органы исполнительной власти субъектов РФ
не выполнят обязанности по осуществлению
этих полномочий. Федеральный закон может
прямо предусматривать отдельные сферы или
отдельные полномочия, где требуется
создание территориальных органов.
В
этой сфере наиболее важными направлениями
деятельности по совершенствованию
разграничения и последующего оптимального
осуществления полномочий являются:
-
более четкое закрепление в Федеральном
законе "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ" описанной модели взаимоотношений
Российской Федерации и ее субъектов по
предметам совместного ведения;
-
следование этой модели в отраслевом
законодательстве;
- введение в
законодательные рамки прав органов
исполнительной власти в области
нормотворчества, устранение совмещения
регулятивных,
исполнительно-распорядительных и
контрольных функций в одном органе.
Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что
вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по
предметам совместного ведения субъекты РФ
обладают всей полнотой государственной
власти. По предметам исключительного
ведения субъектов РФ им принадлежит вся
полнота регулятивных и
исполнительно-распорядительных
полномочий, и они же должны осуществлять
контрольные полномочия. То есть по общему
правилу осуществление
исполнительно-распорядительных полномочий
по вопросам ведения субъекта РФ должно
осуществляться органами исполнительной
власти самого субъекта Федерации.
Предлагаемые подходы и принципы
разграничения полномочий органов
публичной власти "по вертикали и
горизонтали", по нашему мнению, позволяют
постепенно, без радикальных трансформаций,
не разрушая сложившуюся систему органов
публичной власти, упорядочить их
деятельность, разграничив одновременно и
ответственность каждого из органов в сфере
своего ведения. Очевидно, что
предполагаемая работа в большей степени
будет связана с систематизацией и
детализацией полномочий органов публичной
власти, прежде всего правовых актов
федерального уровня, что связано с
необходимостью выполнения огромного
объема работ, по меньшей мере в пределах 300
федеральных законов <*>. Однако, как
показывают предварительные результаты
деятельности Комиссии при Президенте РФ по
подготовке предложений о разграничении
вопросов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти
субъектов Федерации и органами местного
самоуправления, такие работы в высшей
степени необходимы.
--------------------------------
<*> Дементьев А.Н.
Разграничение предметов ведения и
полномочий в системе организации публичной
власти по "вертикали" // Гражданин и право.
2002. N 5. С. 23.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N
131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.07.2003 N 95-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
20.06.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 24.06.1999 N 119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
УКАЗ Президента РФ от 12.03.1996 N 370
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ РАБОТЫ
ПО РАЗГРАНИЧЕНИЮ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВЗАИМНОЙ ПЕРЕДАЧЕ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТИ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Право и
политика, 2004, N 9
