Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
такого федерального закона.
Таким
образом, договорное разграничение
компетенции должно восполнять пробелы
федерального законодательства и в любой
момент может быть им изменено. Юридическая
значимость договоров в соответствии с этим
законом сводится к минимуму.
Федеральный закон "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" сыграл свою
положительную роль в совершенствовании
механизма разграничения предметов ведения
и полномочий в Российской Федерации между
органами государственной власти России и
субъектов. В частности, он впервые
законодательно закрепил роль федерального
закона в разграничении полномочий и сделал
важные шаги по определению места договоров
и соглашений в правовой системе России.
Однако всем известно, что конкретные
механизмы, предусмотренные этим
Федеральным законом, так и не были
задействованы. Поэтому следующий этап
развития федеративных отношений
предполагал существенные корректировки в
этой сфере.
Федеральный закон от 04.07.03 N
95-ФЗ в ст. 5 установил, что "договоры о
разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, действующие на день
вступления в силу настоящего Федерального
закона, подлежат утверждению федеральным
законом в течение двух лет со дня
вступления в силу настоящего Федерального
закона. Соглашения о передаче
осуществления части полномочий между
федеральными органами исполнительной
власти и исполнительными органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, действующие на день
вступления в силу настоящего Федерального
закона, подлежат утверждению
постановлениями Правительства Российской
Федерации в течение двух лет со дня
вступления в силу настоящего Федерального
закона. Указанные договоры и соглашения, не
утвержденные в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом, прекращают
свое действие по истечении указанного
срока" <*>.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2).
Ст. 2709.
Хотелось бы остановиться на
основных позициях в данном Законе, которые
противоречат действующей федеральной
Конституции.
Во-первых, в статье 77
Конституции РФ четко установлено, что
Федеральный закон об организации органов
государственной власти субъектов
Федерации (законодательных и
исполнительных) может содержать лишь общие
принципы организации этих органов. Однако в
новой редакции Закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ
расширяется сфера действия данного Закона:
в ней устанавливаются полномочия,
ответственность, порядок взаимодействия
органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов Федерации.
Кроме
того, данный Закон разрывает систему единой
государственной власти, определенную
статьей 77 Конституции РФ. В нем не видно,
какие функции берет на себя федеральная
власть, исполнительные органы федеральной
власти, и получился трансформированный
перечень из 14 изложенных вопросов ведения в
ст. 72 Конституции, трансформированной в 41
таких же предметов ведения.
Во-вторых,
согласно части 3 статьи 11 Конституции
разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти в Российской Федерации определяется
Конституцией РФ, федеративным и иными
договорами. То есть Конституция
устанавливает закрытый перечень актов,
которыми может определяться разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти в
Российской Федерации. Но на практике
получается, что указанный Закон N 95-ФЗ
устанавливает порядок разграничения
полномочий не только на основании
Конституции и договоров, но и еще на
основании "иных федеральных законов" и,
далее, "иных нормативных актов федеральных
органов государственной власти".
Представляется, что это непозволительно
расширительное толкование Конституции РФ,
а если быть более точным - то прямое
нарушение Основного закона.
В-третьих, в
статье 26.3 Закона содержится перечень
полномочий органов государственной власти
субъектов по предметам совместного
ведения, осуществляемых за счет средств
бюджетов субъектов РФ, который значительно
сужает перечень вопросов, предусмотренный
статьей 72 Конституции.
В-четвертых,
статья 26.9 содержит основания, при которых
возможно временное осуществление
федеральными органами государственной
власти полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. В
этой схеме существуют судебные органы со
всеми тремя инстанциями обжалования.
Говоря о перспективах использования
данного института, следует указать, что это
будет либо произвол в отношении субъекта
РФ, либо затянутая и ничего не дающая
процедура, которая в итоге не даст никакого
положительного результата. Здесь
необходимо искать иные формы
сотрудничества. При решении данной
проблемы нельзя не вспомнить про институт
договорных отношений между РФ и ее
субъектами. К сожалению, как обычно
происходит в нашей стране, мы кидаемся из
одной крайности в другую: сначала все
субъекты РФ в "добровольно-принудительном"
порядке кинулись подписывать двусторонние
договоры с Федерацией о разграничении
предметов ведения и полномочий, а затем так
же дружно все стали денонсировать эти
договоры. Однако не стоит забывать, что
договорные отношения - это обычная форма
взаимоотношений между субъектами
федеративных отношений.
Рабочая группа
по общим вопросам организации органов
государственной власти и местного
самоуправления Комиссии при Президенте РФ
по подготовке предложений о разграничении
предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного
самоуправления разработала Концепцию
разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного
самоуправления (далее - Концепция). Данная
Концепция основана на принципах
концентрации основного массива
регулятивных и контрольных полномочий на
федеральном уровне с одновременной
децентрализацией
исполнительно-распорядительных
полномочий, недопустимости произвольного и
необоснованного вмешательства в
осуществление субъектами РФ принадлежащих
им полномочий и т.д. Реализация указанных
принципов требует внесения изменений и
дополнений в целый ряд федеральных законов,
и в первую очередь в Федеральный закон "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" и Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в РФ".
На современном
этапе развития российской
государственности стала особенно
актуальной задача полной реализации тех
положений Конституции РФ, которые
затрагивают разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ. Цель
Концепции состоит в их разграничении таким
образом, чтобы решение публичной властью
стоящих перед ней задач осуществлялось на
том уровне власти, который способен сделать
это наиболее рационально, прежде всего с
точки зрения доступности гражданам
социальных услуг.
Принципиальным
является четкое определение
ответственности каждого уровня власти и
конкретных органов за осуществление
полномочий, прежде всего связанных с
реализацией прав граждан. Недопустима
ситуация, когда право есть, а кто несет
обязанность по обеспечению реализации
этого права - неясно. Поэтому должны быть
закреплены не только сами полномочия, но и
порядок и объемы их осуществления,
обязанности по их финансовому и иному
ресурсному наполнению, а также санкции за
неосуществление или ненадлежащее
осуществление полномочий.
Конституционному праву гражданина должны
корреспондировать подкрепленные
механизмом реализации и ответственностью
обязанности конкретного органа публичной
власти.
Рассмотрению возможных
подходов к решению указанных проблем были
посвящены парламентские слушания
"Совершенствование принципов и порядка
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации", которые были
проведены Комитетом Совета Федерации по
делам Федерации и региональной политике
совместно с Комитетом Государственной Думы
по делам Федерации и региональной политике
28 ноября 2002 года <*>.
--------------------------------
<*> Аналитический
вестник Совета Федерации Федерального
Собрания РФ. 2003. N 36.
Относительно
изменения ряда конституционных положений
были высказаны мнения, что первоочередной
задачей конституционной реформы должно
стать внесение изменений, без которых
дальнейшее развитие федерализма и вопросы
разграничения полномочий не могут быть
решены. К полномочиям субъектов Российской
Федерации отнесены наиболее сложные,
затратные полномочия, которые не всегда
соответствуют уровню развития регионов.
Осуществление этих полномочий возможно при
условии коренного изменения межбюджетных
отношений федерального центра и регионов.
Также была высказана позиция, согласно
которой недопустимо регулирование
разграничения полномочий между уровнями
власти помимо Конституции Российской
Федерации и федерального закона иными
нормативными правовыми актами федеральных
органов исполнительной власти, поскольку
это можно расценивать как попытку
федеральных органов исполнительной власти
давать распоряжения органам
законодательной власти субъектов
Российской Федерации. Данное положение
противоречит конституционному принципу
разделения властей.
Действительно, в
настоящее время назрела необходимость
четкого законодательного закрепления
перечня полномочий субъектов Российской
Федерации, осуществление которых
финансируется субъектами Федерации из
собственных бюджетов. Такой перечень даст
четкое представление, за что субъекты
Федерации должны платить, что называется,
из собственного кармана, а что должны
получать в виде субвенций из федерального
бюджета.
Очевидно, что, закрепляя
законом перечень собственных полномочий
субъектов Российской Федерации,
федеральный законодатель одновременно
должен взять на себя обязательства
придерживаться этого перечня в текущем
законодательстве, не плодя, таким образом,
ничем не обеспеченные обязательства
субъектов Федерации перед собственным
населением. Разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными,
региональными и местными органами
публичной власти должно основываться на
следующих принципах.
Первое -
ориентация прежде всего на гражданина, его
права и законные интересы. Критерием
эффективности разграничения компетенции
при этом является создание удобства не для
чиновника, а для человека, чьи интересы он
призван обеспечивать.
Второе -
децентрализация
исполнительно-распорядительных
полномочий, сопровождаемая концентрацией
регулятивных и контрольных полномочий:
недопустима ситуация, при которой
Президент Российской Федерации ответствен
за сбои в работе жилищно-коммунальных
служб.
Третье - реалистичность перечня
полномочий субъектов Российской Федерации,
а также вопросов местного значения.
Возложение на региональные и местные
уровни полномочий сверх имеющихся в их
распоряжении материальных и финансовых
ресурсов ведет к повышению социальной
напряженности.
Четвертое -
недопустимость произвольного
перекладывания обязанностей по
осуществлению полномочий на другие уровни
публичной власти как федеральным центром
на субъекты Федерации, так и последними на
местное самоуправление, что, к сожалению, в
последнее время стало распространенной
практикой.
И, наконец, последнее -
плодотворное сотрудничество всех ветвей и
уровней публичной власти в деле соблюдения
прав и законных интересов населения.
В
завершение данного вопроса хотелось бы
предложить авторскую модель разграничения
предметов ведения и полномочий между РФ и
ее субъектами. Предметы исключительного
ведения Российской Федерации установлены
статьей 71 Конституции Российской
Федерации. Эти предметы не могут быть
переданы в ведение субъектов Российской
Федерации или в совместное ведение.
Регулятивные и контрольные полномочия в
любом случае должны осуществляться
федеральными органами государственной
власти. Недопустима передача осуществления
исполнительно-распорядительных полномочий
в тех сферах, где она приводила бы к
фактическому ослаблению Федерации в
решении общегосударственных задач
(оборона, безопасность, внешняя политика,
международные и внешнеэкономические
отношения, защита Государственной границы,
таможенное дело, обращение с объектами
повышенной опасности, обеспечение
деятельности федеральных судов,
расследование преступлений,
функционирование уголовно-исполнительной
системы).
Осуществление части
исполнительно-распорядительных полномочий
федеральный закон может возложить на
органы исполнительной власти субъекта РФ.
Наличие такой возможности вытекает из
полноты регулятивных полномочий РФ. Это, в
частности, будет служить рационализации
государственного управления, а также
позволит избежать дублирования функций и
органов при осуществлении
исполнительно-распорядительных
полномочий. Для передачи осуществления
полномочий по управлению конкретным
объектом федеральной собственности может
использоваться форма соглашения.
Соответствующий федеральный орган
исполнительной власти будет заключать
соглашения, если сочтет передачу
осуществления полномочия целесообразной.
Контроль за осуществлением таких
полномочий остается за федеральным уровнем
власти.
В этой сфере наиболее важными
направлениями деятельности по
реформированию разграничения и
последующего осуществления полномочий
являются:
- четкое вычленение в
положениях федеральных законов полномочий
по предметам ведения РФ (в том числе путем
использования строгих правовых дефиниций и
отсылок к положениям статьи 71 Конституции
РФ);
- определение федеральным законом
пределов и форм передачи органам
исполнительной власти субъектов РФ
осуществления
исполнительно-распорядительных полномочий
федеральных органов, а также форм контроля
со стороны федерального центра за
осуществлением этих полномочий.
Предметы совместного ведения РФ и ее
субъектов установлены частью 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации. Она
содержит их обширный перечень, что
затрудняло выработку унифицированных
подходов к разграничению полномочий.
Ключевыми в решении этого вопроса должны
стать положения пункта "в" статьи 71 и пункта
"б" части 1 статьи 72 Конституции, согласно
которым федеральный центр обладает
полномочиями по регулированию и защите
прав и свобод. Тем более что статья 18
Конституции РФ провозглашает права и
свободы человека и гражданина
определяющими смысл и содержание
деятельности всех ветвей и уровней власти.
Поэтому в случае необходимости и при
наличии политической воли Российская
Федерация вправе возложить на себя всю
полноту регулятивных полномочий
