Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
ИНСТИТУТА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ
МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ
СУБЪЕКТАМИ
Р.Б. МАМАЕВ
Мамаев Рустам
Борисович - адвокат Московской областной
коллегии адвокатов (Филиал N 66), кандидат
юридических наук.
Принципиально новые
условия экономического и политического
развития страны настойчиво диктуют
необходимость разработки адекватной
взвешенной и продуманной концепции
реформирования системы федеративных
отношений и ее законодательного
обеспечения. Разграничение предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами
является одним из основных принципов
разделения государственной власти между
центром и составными частями федеративного
государства.
Разграничение предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов является одной из
наиболее важных задач современного этапа
развития российской государственности.
Конституционным правам граждан России
должны корреспондировать законодательно
закрепленные обязанности конкретных
органов публичной власти, подкрепленные
реально действующими механизмами их
реализации.
От рационального решения
именно этой проблемы зависит ответ на
многие другие вопросы, актуальные для
российского федерализма, в первую очередь о
путях преодоления неравенства в
экономическом развитии субъектов
Федерации.
Предметы ведения - это
области жизнедеятельности, в которых
органы государств вправе принимать
властные решения. Полномочия - это
совокупность прав государственных органов
по принятию правовых актов и осуществлению
иных властных мер, направленных на
реализацию функций данных органов в рамках
установленных предметов ведения. И.А.
Умнова придерживается достаточно
устоявшейся в отечественной юридической
литературе точки зрения о том, что предметы
ведения и полномочия являются элементами
компетенции государства: "Под компетенцией
государственного органа понимается
совокупность его властных полномочий по
определенным предметам ведения. Конкретное
полномочие органа государственной власти
означает юридически закрепленное за
органом государства право и одновременно,
как правило, обязанность на принятие
правовых актов и осуществление иных
властных мер, направленных на решение
конкретных задач и функций данного органа"
<*>.
--------------------------------
<*> Умнова
И.А. Конституционные основы современного
российского федерализма. М., 2000. С.
170.
Конституция РФ устанавливает
разграничение компетенции Российской
Федерации и ее субъектов на основе двух
сфер, устанавливая исключительную
компетенцию Федерации (18 пунктов статьи 71
Конституции) и совместную компетенцию
Федерации и ее субъектов (14 пунктов статьи
72). Вне пределов ведения России и полномочий
России по предметам совместного ведения
субъекты Федерации обладают всей полнотой
государственной власти (статья 73).
Поскольку перечень вопросов, отнесенных к
их ведению, не очерчен, субъекты РФ обладают
остаточной компетенцией.
Объем
компетенции субъектов Федерации
свидетельствует о степени централизации
федеративного государства. В России в этом
отношении действует следующая схема.
Во-первых, по вопросам ведения Федерации
субъекты не вправе осуществлять
собственное законодательное регулирование
(возможно лишь исполнение федеральных
законов). Во-вторых, по вопросам совместного
ведения Федерации и ее субъектов последние
могут осуществлять законодательное
регулирование в развитие федерального
закона либо до его принятия при условии
последующего приведения закона субъекта
Федерации в соответствие с принятым
федеральным законом. Конституция РФ и
федеральное законодательство не
разграничивают четко полномочия органов
государственной власти Федерации и ее
субъектов по предметам совместного
ведения. Здесь следует отметить, что
федеральные законы обычно детально
регламентируют отношения в конкретной
сфере и оставляют органам государственной
власти субъектов РФ незначительную часть
вопросов для регулирования. В-третьих,
субъекты Федерации вправе осуществлять
собственное законодательное регулирование
по предметам ведения, не перечисленным в
Конституции. Кроме того, федеральные органы
исполнительной власти по согласованию с
органами исполнительной власти субъектов
Федерации могут передавать им
осуществление части своих полномочий, если
это не противоречит Конституции и
федеральным законам (ч. 2 ст. 78 Конституции
РФ) <*>.
--------------------------------
<*>
Невинский В.Н. Остаточная (исключительная)
компетенция субъектов РФ: понятие,
содержание и проблемы реализации //
Российский федерализм: конституционные
предпосылки и политическая реальность. М.,
2000.
Особое место в этой схеме занимает
остаточная компетенция субъектов
Федерации, выступающая одновременно и как
исключительная компетенция. В этой сфере
субъект России обладает всей полнотой
государственной власти (статья 73
Конституции РФ) и осуществляет собственное
правовое регулирование (ч. 4 ст. 76
Конституции РФ). В соответствии с
Конституцией России в случае противоречия
между федеральным законом и нормативным
правовым актом республики, изданным по
предметам остаточного ведения, действует
нормативный правовой акт республики. При
определении остаточной компетенции наряду
с общей конституционной схемой важную роль
играют и конституции (уставы) субъектов РФ,
в положениях которых установлены предметы
их ведения. Вопрос о том, насколько
допустимо регулирование предметов ведения
в конституциях (уставах) субъектов России,
является довольно актуальным.
Вызывает
определенные сомнения включение в текст
конституций республик перечня предметов
совместного ведения с РФ. Подобные
положения содержатся в Конституциях
республик Бурятии (ст. 62),
Кабардино-Балкарской Республики (ст. 70),
Карачаево-Черкесской Республики (ст. 60),
Коми (ст. 64), Мордовии (ст. 62), Тывы (ст. 59),
Удмуртии (ст. 23), Хакасии (ст. 61). При этом
зачастую республики расширяют по сравнению
с федеральной Конституцией предметы
совместного ведения РФ и ее субъектов. Так,
помимо установленных Конституцией РФ
предметов совместного ведения,
Кабардино-Балкария в своем Основном законе
закрепляет также защиту государственной и
территориальной целостности КБР, участие в
разработке и реализации федеральных
программ экономического и социального
развития, государственную и муниципальную
службу КБР, развитие национальных языков,
вопросы репатриации на историческую родину
соотечественников, проживающих за рубежом.
Представляется, что данные полномочия
должны были быть закреплены не в
Конституции Республики, а в Договоре о
разграничении предметов ведения и
полномочий.
О допустимости
двустороннего договора как правовой формы
разграничения предметов ведения РФ и ее
субъектов уже несколько лет ведется
дискуссия в научных и политических кругах
России. Так, в порядке критики двусторонних
договоров обращается внимание на такие
проблемы практики их заключения, как
несоответствие положений ряда договоров
Конституции РФ, нарушение ими принципа
верховенства федеральной Конституции. В
этой связи предлагается даже отказаться от
характеристики России не только как
договорной, но и конституционно-договорной
федерации и определять ее исключительно
как конституционную <*>. Так, С.М. Шахрай
пишет: "Положение о возможности
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ Конституцией,
федеративным и иными договорами не
изменяет конституционный статус субъектов
Федерации. Современная Россия имеет
конституционную природу, и только в рамках
Конституции могут обсуждаться вопросы
статуса территорий, изменения
административных границ или объема
полномочий субъектов" <**>. Критически
оценивает практику внутригосударственных
договоров и И.А. Умнова, выделяя такую
проблему, как "вымывание суверенных прав
России" <***>.
--------------------------------
<*> Овсепян Ж.И. Двусторонние договоры РФ
и республик в ее составе //
Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. N
4. С. 40.
<**> Шахрай С.М. Актуальные
проблемы российского федерализма // Власть.
N 8. 1995. С. 9.
<***> Умнова И.А. Современная
российская модель разделения властей между
Федерацией и ее субъектами (актуальные
правовые проблемы). М., 1996.
Вместе с тем
имеются и противоположные точки зрения,
которых придерживается и автор. Так, Ю.А.
Тихомиров пишет: "Разговоры о том, что
законов много, - это хорошо, договоров
поменьше - будет лучше, эффекта большого не
дают. Необходимо разумно использовать обе
эти формы в регулировании федеративных
отношений, чтобы не нарушать принцип
верховенства Конституции РФ". Ж.И. Овсепян
предлагает следующую сферу применения
договорной формы. Договоры и соглашения -
наиболее эффективная форма решения
юридических коллизий, преодоления
разногласий и споров между органами власти
Федерации и ее субъектов. Кроме того, они
являются более эффективной формой
конкретизации конституционных норм о
полномочиях совместного ведения РФ и ее
субъектов, чем федеральный закон, поскольку
предусмотренный Конституцией РФ механизм
законодательного регулирования сферы
совместного ведения не стимулирует
активное законотворчество субъектов. Как
известно, хотя допускается практика
опережающего нормотворчества субъектов РФ
по вопросам совместного ведения, однако в
случае противоречия соответствующего
законодательства субъектов РФ изданному
впоследствии федеральному закону закон
субъекта РФ должен быть приведен в
соответствие с федеральным законом.
Поэтому с позиций субъектов РФ более
предпочтительными являются двусторонние
договоры с РФ в том, что касается
конкретизирующего правового регулирования
по вопросам совместного ведения <*>.
--------------------------------
<*> Овсепян Ж.И.
Двусторонние договоры РФ и республик в ее
составе // Северо-Кавказский юридический
вестник. 1999. N 4. С. 42.
Таким образом,
двусторонние договоры между Российской
Федерацией и ее субъектами безусловно
нужны. Но при этом, бесспорно, эти договоры
не должны отрицать принципа единства и
целостности России, федеративной формы ее
государственного устройства, иных
принципов конституционного строя России,
закрепленных в Конституции РФ.
История
России новейшего времени показывает, что
договорные начала в регулировании
отношений центра и регионов могли привести
к конфедератизации России. Показательно,
что в первых договорах о разграничении
предметов ведения и полномочий,
заключенных в 1994 - 1995 гг., осуществлялось
перераспределение и предметов ведения
России, и предметов совместного ведения РФ
и ее субъектов. Однако затем возобладало
представление о верховенстве
конституционных норм и недопустимости
отхода от предусмотренного ими
разграничения полномочий <*>.
--------------------------------
<*> Варламова Н.
Конституционная модель российского
федерализма // Российский федерализм:
конституционные предпосылки и
политическая реальность. Сб. докладов. М.,
2000. С. 55.
В Положении о порядке работы по
разграничению предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ и о
взаимной передаче осуществления части
своих полномочий федеральными органами
исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ,
утвержденном Указом Президента РФ от 12.03.96 N
370, предусматривалось, что принципы
разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ
устанавливаются федеральными законами, а
договором разграничиваются полномочия
федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти
конкретного субъекта РФ <*>. При этом
договор не может устанавливать либо
изменять конституционный статус субъекта
РФ и в договоре не допускается изъятие или
перераспределение предметов ведения РФ и
предметов совместного ведения РФ и ее
субъектов, установленное статьями 71 и 72
Конституции РФ <**>.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1996. N 12. Ст. 1058.
<**>
Барганджия Б.А. Российский федерализм:
разграничение предметов ведения и
полномочий // Социально-политический
журнал. 1996. N 4.
Следующим этапом в
унификации предметов ведения и полномочий
субъектов России стал Федеральный закон от
24.06.99 N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ", раскрывший содержание
принципа конституционного регулирования
предметов ведения. Данный Закон действовал
до июля 2003 г. и утратил силу в связи с
принятием Федерального закона от 04.07.03 N 95-ФЗ
"О внесении изменений и дополнений в
федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
РФ". Федеральный закон от 24.06.99 N 119-ФЗ в более
развернутой форме закрепил принцип
верховенства Конституции РФ при
разграничении предметов ведения и
полномочий. В ст. 3 Закона устанавливалось,
что федеральные конституционные законы и
федеральные законы, а также конституции,
уставы, законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации,
договоры, соглашения не могут передавать,
исключать или иным образом
перераспределять установленные
Конституцией РФ предметы ведения России,
предметы совместного ведения. Не могут быть
приняты федеральные законы, а также
конституции (уставы), законы и иные
нормативные правовые акты субъектов
России, заключены договоры, соглашения,
если принятие (заключение) указанных актов
ведет к изменению конституционно-правового
статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате
установленных Конституцией РФ прав и
свобод человека и гражданина, нарушению
государственной целостности Российской
Федерации и единства системы
государственной власти в России. Более
того, в случае несоответствия положений
договоров и соглашений положениям
Конституции РФ, федеральных
конституционных законов и федеральных
законов, принимаемых по предметам ведения
РФ и предметам совместного ведения,
действуют положения Конституции РФ,
федеральных конституционных законов и
федеральных законов.
В соответствии с
данным Законом договор может
конкретизировать предметы ведения и
полномочия, установленные Конституцией РФ
и федеральными законами, а также определять
условия и порядок осуществления
разграниченных договором полномочий, формы
взаимодействия и сотрудничества при
исполнении положений договора. При этом
договор может быть заключен:
а) при
прямом указании в федеральном законе по
предмету совместного ведения на
допустимость заключения договора по
данному предмету совместного ведения;
б) при отсутствии федерального закона по
предмету совместного ведения - с условием
приведения указанного договора в
соответствие с федеральным законом по
данному предмету совместного ведения после
принятия
