Проблемы совершенствования поощрительных финансово-правовых санкций
--------------------------------
<*> Вестник Банка
России. 1997. N 50.
<**> Вестник Банка
России. 1996. N 24.
<***> Вестник Банка
России. 1997. N 63.
В Указе Президента РФ от 21
ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по
усилению системы валютного контроля в
Российской Федерации" <1> для
импортеров-резидентов установлены штрафы в
размере суммы, эквивалентной сумме
иностранной валюты, ранее переведенной в
оплату товаров. Согласно п. 8 Указа
Президента РФ от 14 июня 1992 г. "О частичном
изменении порядка обязательной продажи
части валютной выручки и взимания
экспортных пошлин" <2> предприятия
подвергаются штрафу в размере всей
сокрытой выручки в иностранной валюте.
Однако такая мера незаконна <3>, т.к.
подобного рода указы Президент РФ имеет
право принимать, если отсутствует
соответствующий закон, регулирующий данный
вид отношений. В новом ФЗ РФ "О валютном
регулировании и валютном контроле" не
предусмотрено право Президента вводить
штрафные санкции за нарушение валютного
законодательства. Тем не менее этот Указ не
признан утратившим силу и продолжает
действовать в настоящее время, в связи с чем
мы не согласны с позицией Высшего
Арбитражного Суда, считающего, что органы
валютного контроля имеют право налагать
штрафы в соответствии с Указом Президента
<4>.
--------------------------------
<1>
Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.
4654.
<2> Ведомости Съезда Верховного
Совета РФ и народных депутатов РФ. 1992. N 25. Ст.
1425.
<3> Хаменушко И.В. Проблемы
ответственности за нарушение валютного
законодательства в связи с принятием
Кодекса РФ об административных
правонарушениях // Хозяйство и право. 2003. N 9.
С. 88.
<4> См.: Информационное письмо
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от
31 мая 2000 г. N 52 "Обзор практики разрешения
арбитражными судами споров, связанных с
применением законодательства о валютном
регулировании и валютном контроле" //
Хозяйство и право. 2000. N 8.
В указании ЦБ РФ
от 12 февраля 1999 г. N 500-У "Об усилении
валютного контроля со стороны
уполномоченных банков за правомерностью
осуществления их клиентами валютных
операций и о порядке применения мер
воздействия к уполномоченным банкам за
нарушения валютного законодательства"
<*> предусмотрена мера ответственности в
виде ограничения проведения операций
купли-продажи в иностранной валюте сроком
до 6 месяцев.
--------------------------------
<*>
Вестник Банка России. 1999. N 13.
В иных
нормативно-правовых актах непосредственно
не устанавливаются санкции за финансовые
правонарушения, но существует отсылка к ФЗ
"О валютном регулировании и валютном
контроле". Однако в них формулируются сами
виды финансовых правонарушений <*>. В
связи с этим опять возникает вопрос: а имеют
ли право органы исполнительной власти в
своих нормативно-правовых актах
устанавливать самостоятельные составы
правонарушений и санкции за их совершение?
Для ответа на этот вопрос необходимо
обратиться к полномочиям, которые
определены в ФЗ РФ "О Центральном банке РФ
(Банке России)" <**>.
--------------------------------
Указание ЦБ РФ от 20.10.1998 N 383-У "О порядке
совершения юридическими лицами -
резидентами операций покупки и обратной
продажи иностранной валюты на внутреннем
валютном рынке Российской Федерации"
утратило силу в связи с изданием указания
ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1451-У "Об упорядочении
отдельных актов Банка России".
Положение о выдаче территориальными
учреждениями Центрального банка
Российской Федерации разрешений
юридическим лицам - резидентам на
осуществление отдельных видов валютных
операций, связанных с движением капитала,
утв. ЦБ РФ 21.12.2000 N 129-П, утратило силу в связи
с изданием указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1451-У "Об
упорядочении отдельных актов Банка России".
Положение о порядке осуществления
расчетов между резидентами и нерезидентами
по договорам о выполнении работ, оказании
услуг или передаче результатов
интеллектуальной деятельности, утв. ЦБ РФ
24.10.2001 N 157-П, утратило силу в связи с изданием
указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1450-У "О признании
утратившими силу актов Банка России".
Положение о порядке проведения
юридическими лицами - резидентами валютных
операций, связанных с осуществлением
прямых инвестиций в страны Содружества
Независимых Государств, утв. ЦБ РФ 05.07.2001 N
142-П, утратило силу в связи с изданием
указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1451-У "Об
упорядочении отдельных актов Банка России".
Положение об осуществлении
таможенно-банковского валютного контроля
за экспортом кредитными организациями
аффинированного золота и серебра, утв. ЦБ РФ
N 148-П, ГТК РФ N 01-11/22 16.08.2001, утратило силу в
связи с изданием указания ЦБ РФ N 1461-У, ГТК РФ
N 01-10/11 от 29.06.2004 "О признании утратившими
силу отдельных нормативных правовых актов".
Инструкция ЦБ РФ N 91-И, ГТК РФ N 01-11/28644 от
04.10.2000 "О порядке осуществления валютного
контроля за обоснованностью оплаты
резидентами импортируемых товаров"
утратила силу в связи с изданием указания
ЦБ РФ N 1461-У, ГТК РФ N 01-10/11 от 29.06.2004 "О
признании утратившими силу отдельных
нормативных правовых актов". <*> См.,
напр.: Указание ЦБ РФ от 20 октября 1998 г. N 383-У
"О порядке совершения юридическими
лицами-резидентами операций покупки и
обратной продажи иностранной валюты на
внутреннем валютном рынке Российской
Федерации" // Вестник Банка России. 1998. N 74;
Положение ЦБ РФ от 21 декабря 2000 г. N 129-П "О
выдаче территориальными учреждениями
Центрального банка Российской Федерации
разрешений юридическим лицам-резидентам на
осуществление отдельных видов валютных
операций, связанных с движением капитала" //
Вестник Банка России. 2000. N 70; Положение ЦБ РФ
от 24 октября 2001 г. N 157-П "О порядке
осуществления расчетов между резидентами и
нерезидентами по договорам о выполнении
работ, оказании услуг или передаче
результатов интеллектуальной
деятельности" // Вестник Банка России. 2000. N 73;
Положение ЦБ РФ от 5 июля 2001 г. N 142-П "О
порядке проведения юридическими
лицами-резидентами валютных операций,
связанных с осуществлением прямых
инвестиций в страны Содружества
Независимых Государств" // Вестник Банка
России. 2001. N 43; Положение ЦБ РФ и ГТК РФ от 16
августа 2001 г. N 148-П, 01-11/22 "Об осуществлении
таможенно-банковского валютного контроля
за экспортом кредитными организациями
аффинированного золота и серебра" // Вестник
Банка России. 2001. N 65; Инструкция ЦБ РФ и ГТК
РФ от 4 октября 2000 г. N 91-И/01-11/28644 "О порядке
осуществления валютного контроля за
обоснованностью оплаты резидентами
импортируемых товаров" // Вестник Банка
России. 2000. N 59 и др.
<**> Собрание
законодательства Российской Федерации. 2002.
N 28. Ст. 2790.
В ст. 4 определяются функции,
среди которых особо следует отметить:
установление порядка и условий
осуществления валютными биржами
деятельности; установление правил
осуществления расчетов в Российской
Федерации; установление правил проведения
банковских операций; организацию и
осуществление валютного регулирования и
валютного контроля в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
установление правил бухгалтерского учета и
отчетности для банковской системы
Российской Федерации. В ст. 57 указано, что
"Банк России устанавливает обязательные
для кредитных организаций и банковских
групп правила проведения банковских
операций, бухгалтерского учета и
отчетности, организации внутреннего
контроля, составления и представления
бухгалтерской и статистической отчетности,
а также другой информации, предусмотренной
федеральными законами". Из положений статей
4 и 57 следует, что ЦБ РФ имеет право издавать
нормативные акты, но ему не предоставлено
право устанавливать составы финансовых
правонарушений и санкции за их
совершение.
На наш взгляд, санкции,
установленные в нормативных актах за
валютные правонарушения, противоречат
действующему законодательству и
положениям теории юридической
ответственности. Во-первых, Банк России не
наделен полномочиями в своих
нормативно-правовых актах вводить новые
составы финансовых правонарушений и
санкции за их совершение. Во-вторых,
большинство санкций является абсолютно
определенным и их размер связан с суммой
валютной выручки. Нам это напоминает
принцип талиона, явно не соответствующий
современному уровню правовой культуры.
Конституционным Судом РФ неоднократно
подчеркивалось, что санкции должны
соответствовать принципу соразмерности,
степени общественной опасности
правонарушения и принципу
индивидуализации. Мы не против строгих мер
за совершение валютных правонарушений, но
они должны соответствовать принципам
юридической ответственности и
"устанавливаться в законах, а не в
подзаконных актах" <*>.
--------------------------------
<*> Ефремов А.Ф.
Принципы законности и проблемы их
реализации. Тольятти: Изд-во ВУиТ, 2001. С.
294.
Виды санкций, их определения и
конкретный перечень банковских
правонарушений определяются в Инструкции
ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 02-139 "О применении к
кредитным организациям мер воздействия за
нарушения пруденциальных норм
деятельности" <*>. Здесь мы опять
сталкиваемся с существенным нарушением
принципа законности, выражающимся в
установлении мер ответственности в
подзаконном нормативно-правовом акте. В
пункте 1.17.1 указанной Инструкции
определяется, что штраф - денежное
взыскание, налагаемое на кредитную
организацию в соответствии с
установленными федеральными законами и
нормативными актами Банка России
основаниями для его применения. В пункте
1.17.6 устанавливается, что величина штрафа за
нарушение каждого вида пруденциальных норм
за отчетный месяц не может превышать 1
процента от минимального размера уставного
капитала кредитной организации,
действующего на первое число месяца, в
котором допущено нарушение.
--------------------------------
<*> Вестник Банка
России. 1997. N 23.
В Инструкции установлены
как абсолютно определенные санкции, так и
относительно определенные. Так, штраф в
размере 0,1 процента от размера минимального
уставного капитала может быть взыскан с
кредитной организации за нарушение на
отчетную дату норматива достаточности
собственных средств (капитала) банка. Таким
образом, санкция здесь носит абсолютно
определенный характер, что расходится с
положениями о принципе индивидуализации
юридической ответственности <*>.
Юридическая ответственность может быть
индивидуализирована только в том случае,
если санкция носит относительно
определенный характер.
--------------------------------
<*> Подробно о
принципе индивидуализации см.: Мироненко
М.Б. Принципы юридической ответственности.
С. 114 - 142.
Размеры некоторых санкций
зависят от однократности нарушений. Так, в
Инструкции устанавливается, что при
однократном невыполнении кредитной
организацией в установленный предписанием
срок требований о соблюдении обязательных
нормативов с нее взыскивается штраф в
размере до 0,5 процента от размера
оплаченного уставного капитала, но не более
одного процента от минимального размера
уставного капитала, но при этом не
определен минимальный размер штрафа.
Существенным недостатком этой санкции
является отсутствие указания на
минимальный размер штрафа. Таким образом,
данная санкция является относительно
определенной, но с указанием только на
верхний предел штрафа, что предоставляет
широкие возможности для усмотрения
правоприменителя.
Инструкцией
дифференцируются размеры штрафов в
зависимости от признака повторности. Так,
за повторное, в течение последних
двенадцати месяцев, нарушение
установленных сроков представления в
территориальные учреждения Банка России
документов для согласования изменений и
дополнений в учредительные документы
кредитной организации, предусмотрен штраф
в размере от 0,5 до 1 процента от размера
оплаченного уставного капитала, но не более
1 процента от минимального размера
уставного капитала.
Следующей санкцией,
которая регламентируется в данной
Инструкции, является ограничение на
выполнение кредитной организацией
отдельных операций, что предполагает
установление надзорным органом
количественных ограничений на проведение
соответствующих операций (предельного
объема остатков на соответствующих счетах,
количества или круга клиентов, кредиторов,
заемщиков и др.). Мера воздействия в виде
ограничения на осуществление кредитной
организацией отдельных операций
распространяется на все филиалы кредитной
организации. Запрет на выполнение
кредитной организацией отдельных
банковских операций, предусмотренных
выданными лицензиями, может быть введен на
срок до одного года в случае невыполнения в
установленный Банком России срок
предписаний об устранении нарушений, а
также если эти нарушения или совершаемые
кредитной организацией операции создали
реальную угрозу интересам кредиторов
(вкладчиков). Мы опять отмечаем аналогичный
недостаток санкции, заключающийся в
отсутствии указания на ее минимальный срок.
Таким образом, данная санкция является
относительно определенной, но с указанием
только на ее максимальный предел.
Санкция в виде запрета на открытие филиалов
применяется в случае опасного нарастания
проблем в деятельности кредитной
организации, неудовлетворительного ее
финансового положения в целях ограничения
риска кредиторов и клиентов кредитной
организации. Надзорный орган вправе ввести
запрет на открытие филиалов сроком до
одного года. Мы обращаем внимание на
неясность оснований ответственности,
сформулированных как "опасное нарастание
проблем". Ведь под опасным нарастанием
проблем можно понимать все что угодно.
Конституционный Суд РФ отмечает, что норма,
устанавливающая ответственность, должна
быть четко определена <*>. В качестве
важнейшего требования законности
юридической ответственности выступает
четкость и детализированность норм,
устанавливающих меры ответственности
<**>. Кроме того, данная санкция содержит
указание только на максимальный ее срок, а
указание на минимальный срок
отсутствует.
--------------------------------
<*>
См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие
в России. С. 406 - 408.
<**> См.: Мироненко
М.Б. Указ. соч. С. 87; Ефремов А.Ф. Принципы
законности и проблемы их реализации. С.
294.
Итак, действующее финансовое
законодательство должно идти по следующему
пути развития: во-первых, установление
альтернативных и
относительно-определенных санкций,
позволяющих индивидуализировать и
гуманизировать финансовую
ответственность; во-вторых, регламентация
финансовых санкций только на уровне
законов, а не ведомственных нормативных
актов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.12.2003 N 173-ФЗ
"О
ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ВАЛЮТНОМ
КОНТРОЛЕ"
(принят ГД ФС РФ
21.11.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.07.2002 N 86-ФЗ
"О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(БАНКЕ РОССИИ)"
(принят
