Проблемы совершенствования поощрительных финансово-правовых санкций
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ
А.А.
МУСАТКИНА
Мусаткина Александра
Анатольевна - кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры теории и
истории государства и права Волжского
университета имени В.Н. Татищева.
Прежде
чем приступить к выявлению типичных
недостатков финансово-правовых санкций,
необходимо дать их определение и указать их
признаки. Финансово-правовая санкция - это
обязательный структурный элемент нормы
финансовой ответственности, закрепляющий
объем и меру финансовой ответственности,
выступающий одним из средств регулирования
финансовых отношений и применяемый
уполномоченными органами в случае
совершения финансового правонарушения.
Финансовые санкции обладают следующими
признаками: являются обязательным
структурным элементом финансово-правовой
нормы; принимают участие в регулировании
финансовых отношений; выступают средством
обеспечения метода финансово-правового
регулирования общественных отношений и
средством обеспечения финансовой
ответственности; нормативно закрепляют
меры финансовой ответственности; являются
централизованными (федеральными), т.к.
установление финансовых санкций на уровне
законодательных актов субъектов федерации
не допускается; в своем большинстве
воздействуют на денежные фонды
правонарушителя; фактическим основанием
применения финансовых санкций выступает
юридический факт - совершение финансового
правонарушения; обладают особым
процессуальным порядком применения
<*>.
--------------------------------
<*>
Подробно об этом см.: Мусаткина А.А.
Финансовая ответственность в системе
юридической ответственности. Тольятти:
Изд-во ВУиТ,
2003.
------------------------------------------------------------------
Инструкция ЦБ РФ от 10.09.2001 N 101-И "О
порядке учета уполномоченными банками
валютных операций резидентов, связанных с
получением от нерезидентов кредитов и
займов в иностранной валюте и
предоставлением нерезидентам займов в
иностранной валюте" утратила силу в связи с
изданием указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1450-У "О
признании утратившими силу актов Банка
России".
Письмо ЦБ РФ от 10.05.1994 N 90 "О
введении в действие Положения Банка России
от 10.05.94 N 22 "О порядке регистрации обменных
пунктов уполномоченных банков" утратило
силу в связи с изданием указания ЦБ РФ от
28.04.2004 N 1426-У "Об упорядочении отдельных
нормативных и иных актов Банка России". В
настоящей статье мы не стремимся дать
исчерпывающую характеристику всем
разновидностям финансово-правовых санкций,
а только укажем их типичные недостатки.
Среди централизованных
нормативно-правовых актов, закрепляющих
санкции норм финансовой ответственности,
можно определить несколько разновидностей
нормативных актов. Первая группа включает в
себя, во-первых, кодифицированные
нормативно-правовые акты (НК РФ и БК РФ);
во-вторых, федеральные законы; в-третьих,
указы Президента РФ и нормативно-правовые
акты МНС РФ, Министерства финансов. Вторая
группа представлена федеральными законами:
"О Центральном банке (Банке России)"; "О
банках и банковской деятельности"; "О защите
прав и законных интересов инвесторов на
рынке ценных бумаг" <1>. Третья группа
нормативных актов очень обширна. Наиболее
важные и значимые из них следующие: Указ
Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О
первоочередных мерах по усилению системы
валютного контроля в Российской Федерации"
<2>; Инструкция ЦБ РФ от 10 сентября 2001 г. N
101-И "О порядке учета уполномоченными
банками валютных операций резидентов,
связанных с получением от нерезидентов
кредитов и займов в иностранной валюте и
предоставлением нерезидентам займов в
иностранной валюте" <3>; Инструкция ЦБ РФ
от 28 декабря 2000 г. N 96-И "О специальных счетах
нерезидентов типа "С" <4>; Инструкция ЦБ РФ
от 29 июня 1992 г. N 7 "О порядке обязательной
продажи предприятиями, объединениями,
организациями части валютной выручки через
уполномоченные банки и проведения операций
на внутреннем валютном рынке Российской
Федерации" <5>; Письмо ЦБ РФ от 10 мая 1994 г.
"О введении в действие положения Банка
России от 10.05.94 г. N 22 "О порядке регистрации
обменных пунктов уполномоченных банков"
<6>; Инструкция ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. "О
применении к кредитным организациям мер
воздействия за нарушения пруденциальных
норм деятельности" <7>; Указание ЦБ РФ от 12
февраля 1999 г. N 500-У "Об усилении валютного
контроля со стороны уполномоченных банков
за правомерностью осуществления их
клиентами валютных операций и о порядке
применения мер воздействия к
уполномоченным банкам за нарушения
валютного законодательства" <8> и др.
--------------------------------
<1> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999.
N 10. Ст. 1163.
<2> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995.
N 48. Ст. 4654.
<3> Нормативные акты по
банковской деятельности. 2001. N 10.
<4>
Нормативные акты по банковской
деятельности. 2001. N 7.
<5> Нормативные
акты для бухгалтера. 1998. N 19.
<6>
Финансовая газета. 1994. N 21.
<7> Вестник
Банка России. 1997. N 23.
<8> Вестник Банка
России. 1999. N 13.
На наш взгляд, многие из
указанных нормативно-правовых актов
противоречат принципу законности, т.к. в них
содержатся самостоятельные санкции за
совершение финансовых правонарушений. Меры
финансовой ответственности не должны
содержаться в инструкциях, указах,
указаниях, приказах и других актах,
являющихся образцом ведомственного
нормотворчества. Санкции и ответственность
должны устанавливаться в законах, а не в
подзаконных актах. Например, Приказом
Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. утверждена
Инструкция "О порядке применения органами
федерального казначейства к нарушителям
бюджетного законодательства РФ" <*>. Хотя
в преамбуле данной Инструкции указано, что
она утверждается во исполнение БК РФ,
фактически в ней предусмотрены
самостоятельные составы бюджетных
правонарушений. Например, определяется, что
понимается под нецелевым использованием
бюджетных средств. Ведомственный
"нормотворец" своим распространительным
толкованием фактически вводит новые
составы бюджетных правонарушений, выходя
за рамки предоставленных ему полномочий.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 2001. 21 июля.
Анализ санкций за
совершение налоговых правонарушений
показывает, что большая их часть является
абсолютно определенной. В виде денежных
штрафов предусмотрены санкции в ст. 116, 118, 120,
125, ч. 2 ст. 126, 128, 129-1 НК РФ, их размер
определяется фиксированно в денежном
эквиваленте (3000, 5000 руб. и т.д.). Максимальный
штраф подобного типа равен 10000 рублей.
Санкции других норм за налоговые
правонарушения построены по иному
принципу. Так, размер штрафа исчисляется в
процентах в зависимости от доходов. В ч. 1 ст.
117 установлен штраф в размере 10% от доходов,
полученных в течение времени уклонения от
постановки на учет в налоговом органе, но не
менее 20000 рублей, а в ч. 2 - штраф в размере 20%
доходов. За непредоставление налоговой
декларации размер штрафа зависит от суммы
налога, подлежащей уплате за каждый полный
или неполный месяц со дня, установленного
для ее представления, но не более 30% и не
менее 100 рублей. За квалифицированный вид
этого правонарушения установлена санкция в
размере 30%. В абсолютном процентном
выражении санкции закреплены в ст. ст. 122, 123
НК РФ. Размер штрафа за непредставление
налоговому органу сведений, необходимых
для осуществления налогового контроля (ст.
126 НК), зависит от количества
непредоставленных документов (по 50 рублей
за каждый документ) <*>.
--------------------------------
<*> О понятии
документов см.: Информационное письмо
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от
17 марта 2003 г. N 71 "Обзор практики разрешения
арбитражными судами дел, связанных с
применением отдельных положений части
первой Налогового кодекса Российской
Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации. 2003. N 5.
Штрафы
за нарушение банком обязанностей,
предусмотренных законодательством о
налогах и сборах (гл. 18 НК РФ),
устанавливаются либо в абсолютной сумме
(ст. ст. 132, 135-1 НК РФ), либо в абсолютном
процентном выражении (ст. ст. 133 - 135 НК РФ).
Таким образом, финансовые санкции за
совершение налоговых правонарушений носят
безальтернативный и абсолютно
определенный характер и не позволяют
индивидуализировать финансовую
ответственность правонарушителя <*>. Мы
полагаем, что в НК РФ необходимо
устанавливать альтернативные и
относительно-определенные санкции, что
полностью согласуется с принципом
индивидуализации юридической
ответственности.
--------------------------------
<*> О критериях индивидуализации см.:
Иванов А.А. Принцип индивидуализации
юридической ответственности: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 1997. С. 11 - 12. Его же.
Индивидуализация юридической
ответственности: правовые и
психологические аспекты. М.: Экзамен, 2003. С. 24
-
38.
------------------------------------------------------------------
Инструкция ЦБ РФ от 10.09.2001 N 101-И "О
порядке учета уполномоченными банками
валютных операций резидентов, связанных с
получением от нерезидентов кредитов и
займов в иностранной валюте и
предоставлением нерезидентам займов в
иностранной валюте" утратила силу в связи с
изданием указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1450-У "О
признании утратившими силу актов Банка
России". Основным нормативно-правовым
актом, регулирующим валютные отношения,
является ФЗ РФ от 10 декабря 2003 г. "О валютном
регулировании и валютном контроле" <*>, в
ст. 25 которого указывается, что "резиденты и
нерезиденты, нарушившие положения актов
валютного законодательства РФ и актов
органов валютного регулирования, несут
ответственность в соответствии с
законодательством РФ". Новый акт не лишен
недостатков, которые были характерны для
утратившего силу Федерального закона от 1992
г. Статья 25, регламентирующая
ответственность за нарушение актов
валютного законодательства и актов органов
валютного регулирования, носит отсылочный
характер. Она предоставляет большое поле
деятельности для ведомственного
нормотворчества. На наш взгляд, новый Закон
еще более ухудшил положение в сфере
регулирования ответственности. Хотя
утративший силу Закон и оставлял свободу
для ведомственного усмотрения, но содержал
самостоятельные санкции, которые
непосредственно в нем и определялись, а в
новом Законе норма об ответственности
полностью носит отсылочный характер, хотя
санкции за совершение валютных
правонарушений должны устанавливаться в
законе, а не в иных разновидностях
нормативно-правовых актов. Однако
Инструкцией ЦБ РФ от 10 сентября 2001 г. N 101-И "О
порядке учета уполномоченными банками
валютных операций резидентов, связанных с
получением от нерезидентов кредитов и
займов в иностранной валюте и
предоставлением нерезидентам займов в
иностранной валюте" <**> установлены
санкции в виде штрафов в пределах суммы
операций, по которым документы или
информация не были предоставлены в
установленном порядке (п. 7.1). Указанной
Инструкцией за иные разновидности ее
нарушений предусмотрены штрафы в пределах
суммы, не превышающей одной десятой
процента от размера минимального уставного
капитала, установленного на момент
нарушения для вновь создаваемых кредитных
организаций. В случае совершения
неоднократных нарушений применяется мера
ответственности в виде ограничения
проведения отдельных банковских операций,
предусмотренных выданной лицензией, в том
числе операций купли-продажи иностранной
валюты в наличной и безналичной формах,
либо отзыв лицензии на осуществление
банковских операций.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 2003. 17 декабря.
<**> Вестник
Банка России. 2001. N 59.
На наш взгляд,
абсолютно определенная санкция в виде всей
суммы операции, по которой не были
своевременно предоставлены документы, не
соответствует характеру и степени
общественной опасности правонарушения, и
ее применение нарушает принцип
индивидуализации и принцип справедливости
юридической ответственности. Размеры
финансовых санкций необходимо
дифференцировать в зависимости от степени
вины субъекта правонарушения.
Нельзя не
обратить внимание еще на один "шедевр"
ведомственного "нормотворчества". Так,
телеграммой ЦБ РФ от 20 февраля 1998 г. N 62-Т
установлено, что взимаемые в соответствии с
настоящей Инструкцией суммы штрафов
пересчитываются по состоянию на 1 января 1998
г. исходя из нового масштаба цен. Телеграммы
ЦБ РФ не относятся к нормативно-правовым
актам и в них не могут содержаться
положения, фактически влияющие на размер
штрафов.
Инструкцией Центрального
банка РФ от 29 июня 1992 г. N 7 "О порядке
обязательной продажи предприятиями,
объединениями, организациями части
валютной выручки через уполномоченные
банки и проведения операций на внутреннем
валютном рынке Российской Федерации" <*>
за нарушения требований Инструкции
предусмотрены санкции в виде штрафов в
размере всей сокрытой выручки в
иностранной валюте или рублевого
эквивалента суммы штрафа по текущему курсу
Банка России. Санкциям, содержащимся в
Инструкции, присущ абсолютно определенный
характер, что не позволяет
индивидуализировать ответственность.
Определение сумм штрафов в зависимости от
величины сокрытой выручки соответствует
принципу талиона, а не принципам
индивидуализации и справедливости.
--------------------------------
<*> Нормативные
акты для бухгалтера. 1998. N
19.
------------------------------------------------------------------
Положение о порядке покупки и выдачи
иностранной валюты для оплаты
командировочных расходов, утв. ЦБ РФ 25.06.1997 N
62, утратило силу с связи с изданием указания
ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1450-У "О признании
утратившими силу актов Банка России".
Приказ ЦБ РФ от 24.04.1996 N 02-94 "Об утверждении
Положения о порядке проведения в
Российской Федерации некоторых видов
валютных операций и об учете и
представлении отчетности по некоторым
видам валютных операций" утратил силу с
связи с изданием указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N
1450-У "О признании утратившими силу актов
Банка России".
Приказ ЦБ РФ от 27.08.1997 N
02-371 утратил силу в связи с изданием
указания ЦБ РФ от 15.06.2004 N 1450-У "О признании
утратившими силу актов Банка России".
Аналогичные абсолютно определенные
санкции установлены и в Положении ЦБ РФ от 25
июня 1997 г. N 62 "О порядке покупки и выдачи
иностранной валюты для оплаты
командировочных расходов" <*>, Положении
ЦБ РФ от 24 апреля 1996 г. N 02-94 "О порядке
проведения в Российской Федерации
некоторых видов валютных операций и об
учете и представлении отчетности по
некоторым видам валютных операций" <**>, в
Приказе ЦБ РФ от 27 августа 1997 г. N 02-371 "О
порядке осуществления переводов
иностранной валюты из Российской Федерации
и в Российскую Федерацию без открытия
текущих валютных счетов" <***>.
