СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Т.В. АРХИПЕНКО, А.В. МАКАРОВ
Архипенко Т.В.,
помощник судьи Арбитражного суда Читинской
области.
Макаров А.В., директор
Юридического института Читинского
государственного
университета.
Необходимость
исследования соотношения административной
и бюджетной ответственности вызвана
актуальностью развития рассматриваемых
институтов, которую можно свести к трем
основным направлениям. Во-первых,
совершенствование законодательных норм,
связанных с мерами принуждения за
нарушения законодательства в области
бюджетного регулирования. Во-вторых,
согласование Кодексов - Бюджетного и
Кодекса об административных
правонарушениях. В-третьих, изучение
юридического содержания бюджетной и
административной ответственности.
1
июля 2002 года вступил в силу Кодекс
Российской Федерации об административных
правонарушениях. Некоторые составы
административных правонарушений,
содержащиеся в нем, дублируют составы
бюджетных правонарушений, ответственность
за которые установлена Бюджетным кодексом.
Встает вопрос о правовом соответствии
одновременного применения двух видов
юридической ответственности при
совершении одного правонарушения. Кроме
этого, рассмотрение соотношения
административной и бюджетной
ответственности раскрывает нам правовую
природу каждого вида ответственности,
различия в процедуре привлечения к данному
виду ответственности при совершении
бюджетного правонарушения.
Согласно
статье 2.1 КоАП РФ административным
правонарушением признается противоправное
виновное действие (или бездействие)
физического или юридического лица, за
которое Кодексом РФ об административных
правонарушениях или законами субъектов РФ
об административных правонарушениях
установлена административная
ответственность.
Часть 3 статьи 2.1 КоАП
РФ устанавливает правило, в соответствии с
которым субъектом административной
ответственности могут быть одновременно и
должностное, и юридическое лицо. Назначение
наказания юридическому лицу не освобождает
от административной ответственности
виновное физическое лицо.
Бюджетная
ответственность является одним из видов
финансово-правовой ответственности.
Субъектом бюджетной ответственности
является только хозяйствующий субъект,
допустивший нарушение законодательства. В
отличие от административной
ответственности меры бюджетной
ответственности не могут быть применены
одновременно к юридическому и к виновному
должностному лицу.
В то же время
законодательством предусмотрена
возможность наложения на правонарушителя
одновременно мер административной и
бюджетной ответственности. Например,
Бюджетный кодекс РФ в ряде статей (289 - 306)
предусматривает возможность наложения
административного штрафа в соответствии с
КоАП РФ и применение мер финансовой
ответственности, таких, как изъятие в
бесспорном порядке бюджетных средств,
аннулирование гарантий, выплата
компенсации получателям бюджетных средств
в размере недофинансирования и другие.
Основанием для привлечения к бюджетной
ответственности является нарушение
бюджетного законодательства (бюджетное
правонарушение). Названная ответственность
установлена нормами бюджетного
законодательства - Бюджетным кодексом
Российской федерации и законами о
бюджетах.
Бюджетная сфера на
сегодняшний день характеризуется низкой
эффективностью бюджетно-правового
регулирования, отсутствием четкого и
простого механизма применения мер как
административной, так и финансовой
ответственности в сфере бюджетных
отношений.
Анализируя статьи
Бюджетного кодекса РФ, в которых
устанавливаются нарушения бюджетного
законодательства и ответственность за их
совершение (ст. 289 - 306), мы видим, что санкции
всех этих статей содержат отсылку к Кодексу
об административных правонарушениях.
Однако ошибочным был бы вывод, что
нарушения бюджетного законодательства
сводятся к административным проступкам.
Кодекс РФ об административных
правонарушениях содержит ряд статей,
устанавливающих административную
ответственность за правонарушения в
бюджетной сфере. Это статьи 15.14 "Нецелевое
использование бюджетных средств", 15.15
"Нарушение срока возврата бюджетных
средств, полученных на возвратной основе",
15.16 "Нарушение сроков перечисления платы за
пользование бюджетными средствами", 15.8
"Нарушения срока исполнения поручения о
перечислении налога или сбора (взноса)".
Перечисленные статьи дублируются статьями
Бюджетного кодекса РФ (ст. 289 - 291, 304). Кроме
этого, статья 19.7 КоАП РФ "Непредставление
сведений (информации)" описывает
правонарушения, предусмотренные в статьях
292 "Непредставление либо несвоевременное
представление отчетов и иных сведений,
необходимых для составления проектов
бюджетов, их исполнения и контроля за их
исполнением" и 294 "Несвоевременное
доведение уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и лимитах бюджетных
обязательств до получателя бюджетных
средств" Бюджетного кодекса РФ. Оставшиеся
12 видов нарушений бюджетного
законодательства, предусмотренные
статьями 293, 295 - 303, 305, 306 Бюджетного кодекса
РФ, не названы в Кодексе РФ об
административных правонарушениях, хотя
данные статьи предусматривают наложение
штрафов в соответствии с Кодексом РФ об
административных правонарушениях.
Таким образом, напрашивается вывод, что
нормы бюджетного законодательства,
заложенные в Бюджетном кодексе РФ, не
согласованы с нормами Кодекса РФ об
административной ответственности. Данное
несоответствие приводит к тому, что при
совершении правонарушений,
предусмотренных статьями 293, 295 - 303, 305, 306 БК
РФ, невозможно применить предусмотренную в
них меру ответственности - штраф на
руководителей государственных органов,
органов местного самоуправления и
кредитных организаций, так как данные
статьи отсылают нас к Кодексу РФ об
административных правонарушениях, а в нем
отсутствуют соответствующие составы
правонарушений.
Административная
ответственность за нарушение в бюджетной
сфере выражается в наложении штрафов на
руководителей получателей бюджетных
средств, на руководителей государственных
органов, органов местного самоуправления
или на руководителей кредитных
организаций.
Мерами финансовой
ответственности являются меры принуждения,
предусмотренные статьями 282, 289 - 306
Бюджетного кодекса РФ. Согласно статье 282
Бюджетного кодекса РФ к таким мерам
относятся:
- предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса;
- блокировка расходов;
-
изъятие бюджетных средств;
-
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
- начисление
пени;
- иные меры в соответствии с
Бюджетным кодексом РФ и федеральными
законами.
К иным мерам можно отнести
сокращение или прекращение всех форм
финансовой помощи из соответствующего
бюджета (ст. 290 БК РФ), выплату компенсации
получателям бюджетных средств в размере
недофинансирования (ст. 293 БК РФ),
аннулирование государственных или
муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
В
статье 282 Бюджетного кодекса РФ также
указана такая мера ответственности, как
штраф. При соотношении статей Бюджетного
кодекса РФ, устанавливающих
ответственность за нарушение в бюджетной
сфере (ст. 289 - 306), со статьей 3.2 "Виды
административных наказаний" Кодекса РФ об
административных правонарушениях мы видим,
что в статье 282 Бюджетного кодекса РФ
говорится именно об административном
штрафе, так как все статьи Бюджетного
кодекса РФ, где содержится наказание в виде
штрафа, отсылают к Кодексу РФ об
административных правонарушениях.
Кодекс РФ об административных
правонарушениях в статье 3.2
предусматривает и такой вид
административного наказания, как
предупреждение. Встает вопрос: является ли
предупреждение, определенное Бюджетным
кодексом как мера наказания, видом
административной ответственности? Анализ
норм Бюджетного кодекса дает отрицательный
ответ на данный вопрос. Статьи 292, 294 - 302
Бюджетного кодекса РФ предусматривают
возможность одновременного наложения
штрафов в соответствии с КоАП РФ и
вынесение предупреждений о ненадлежащем
исполнении бюджетного процесса за
совершенное правонарушение. Статьей 3.3 КоАП
РФ установлено, что предупреждение и
административный штраф применяются только
в качестве основных административных
наказаний. Частью 3 данной статьи
определено, что за одно административное
правонарушение может быть назначено
основное либо основное и дополнительное
наказание. Кодексом РФ об административных
правонарушениях не предусмотрена
возможность одновременного назначения
двух основных административных наказаний
(в том числе штрафа и предупреждения) за
совершенное правонарушение. Следовательно,
предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса, предусмотренное
Бюджетным кодексом, относится к финансовой
ответственности, а не к
административной.
Отличием бюджетной
ответственности от административной
является то, что Бюджетным кодексом не
определена необходимость установления
вины правонарушителя при применении в
отношении его мер принуждения за нарушение
бюджетного законодательства. Тогда как
статья 1.5 КоАП РФ прямо указывает нам, что
лицо подлежит административной
ответственности только за те
административные правонарушения, в
отношении которых установлена его вина.
Более того, Кодекс РФ об административных
правонарушениях устанавливает презумпцию
невиновности лица, в отношении которого
ведется производство по делу.
Процедура
привлечения к административной
ответственности предусмотрена Кодексом РФ
об административных правонарушениях.
Главой 23 КоАП РФ определены категории дел
об административных правонарушениях,
которые уполномочены рассматривать судьи,
органы, должностные лица. В соответствии со
ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных
правонарушениях в области бюджетного
законодательства, предусмотренных
статьями 15.14 - 15.16 Кодекса, вправе
рассматривать:
1) руководитель
федерального органа исполнительной власти,
ответственного за исполнение федерального
бюджета, его заместители;
2)
руководители структурных подразделений
федерального органа исполнительной власти,
ответственного за исполнение федерального
бюджета, его заместители;
3)
руководители территориальных органов
федерального органа исполнительной власти,
ответственного за исполнение федерального
бюджета, его заместители.
Лицо, в
отношении которого ведется производство по
делу об административном правонарушении,
вправе знакомиться с материалами дела,
давать объяснения, представлять
доказательства, заявлять ходатайства,
пользоваться юридической помощью
защитника. Дело об административном
правонарушении рассматривается с участием
лица, в отношении которого ведется
производство по делу об административном
правонарушении.
Дело об
административном правонарушении
рассматривается в пятнадцатидневный срок
со дня получения должностным лицом,
правомочным рассматривать дело, протокола
об административном правонарушении и
других материалов дела.
Процедура
привлечения к финансовой ответственности
за бюджетные правонарушения предусмотрена
бюджетным законодательством. Основания
применения мер ответственности за
нарушение бюджетного законодательства
определены статьей 283 Бюджетного кодекса
РФ.
Правом применения мер принуждения
согласно ст. 284 БК РФ обладают руководители
(их заместители) органов Федерального
казначейства. Если бюджеты субъектов
Федерации или местные бюджеты исполняются
не органами Федерального казначейства,
руководители (их заместители) органов,
исполняющих соответствующие бюджеты, имеют
право применять меры принуждения,
предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии со ст. 165 БК РФ полномочиями
по применению мер ответственности к
нарушителям бюджетного законодательства
наделен Минфин России.
Блокировка
расходов бюджета согласно ст. 231 БК РФ - это
сокращение лимитов бюджетных обязательств
по сравнению с бюджетными ассигнованиями
либо отказ в подтверждении принятых
бюджетных обязательств. Данная мера
применяется по решению руководителя
финансового органа при выявлении факта
нецелевого использования бюджетных
средств.
Бесспорное списание бюджетных
средств с лицевых счетов получателей
бюджетных средств осуществляется на основе
постановления, подписанного руководителем
(заместителем руководителя)
соответствующего органа Федерального
казначейства. Постановление о бесспорном
списании бюджетных средств принимается на
основе акта проверки получателя бюджетных
средств, подписанного должностным лицом
органа Федерального казначейства,
уполномоченного проводить проверки, либо
на основании заключения должностного лица
органа Федерального казначейства об
истечении срока возврата бюджетных средств
или процентов за пользование бюджетными
средствами (статья 285 Бюджетного кодекса
РФ).
Постановление о бесспорном
списании бюджетных средств принимается в
течение 10 дней после подписания акта
проверки (представления заключения),
удостоверяющего нарушение бюджетного
законодательства.
Списание бюджетных
средств со счетов Федерального
казначейства и его территориальных
органов, со счетов бюджетов субъектов РФ,
местных бюджетов, с лицевых счетов
бюджетных учреждений без их распоряжения
осуществляется в соответствии со статьями
286 - 288 Бюджетного кодекса РФ по решению
арбитражного суда в случаях,
предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии со статьей 239 БК РФ
единственным основанием списания денежных
средств с бюджетного счета является
судебный акт, подтверждающий факт
бюджетного правонарушения. В то же время
Бюджетным кодексом предусмотрена такая
мера ответственности, как бесспорное
списание сумм бюджетных средств органами
Федерального казначейства, следовательно,
нормы Бюджетного кодекса содержат
противоречия: полномочия Федерального
казначейства о бесспорном списании сумм
бюджетных средств противоречат положениям
статьи 239 БК РФ.
Отследив процесс
привлечения правонарушителя к
административной и к бюджетной
ответственности, можно сделать вывод, что
процедуры привлечения к каждой из
рассматриваемых видов ответственности
различны. Как правило, применению мер
финансовой ответственности,
предусмотренных Бюджетным кодексом РФ,
предшествует проверка, проводимая органами
Федерального казначейства, в ходе которой
выявлены правонарушения бюджетного
законодательства, например нецелевое
использование бюджетных денежных средств
или несвоевременный возврат бюджетных
средств, предоставленных на возвратной
основе. В некоторых случаях необходимо
решение арбитражного суда. Лицо,
привлекаемое к финансовой ответственности,
при несогласии с обоснованностью
применения данных мер для защиты своих прав
может обратиться в суд в порядке,
предусмотренном Арбитражным
процессуальным кодексом.
К
административной ответственности
правонарушитель привлекается на основании
постановления, вынесенного
уполномоченными органами, должностными
лицами, в результате рассмотрения дела об
административном правонарушении. Кодексом
РФ об административных правонарушениях
предусмотрены права лиц, привлекаемых к
административной ответственности,
обеспечивающие защиту их интересов в ходе
административного
