Бюджетное правонарушение: понятие и особенности квалификации отдельных составов
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ КВАЛИФИКАЦИИ
ОТДЕЛЬНЫХ СОСТАВОВ
О.М.
ГЕЙХМАН
Существенные преобразования
бюджетной системы нашего государства в
конце прошлого столетия потребовали
формирования комплекса средств
воздействия на нарушителей бюджетного
законодательства - института
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства.
За непродолжительный
период правовое регулирование института
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства претерпело существенные
преобразования. Однако, несмотря на его
развитие, происходившее в 1994 - 1998 гг.,
произвольное финансирование отдельных
видов расходов, не предусмотренных
законами о бюджете, отсутствие многих,
особенно процедурных, норм,
регламентирующих применение
ответственности, сомнительная
легитимность имеющихся правил ввиду
установления их подзаконными актами,
хроническое неисполнение законов о бюджете
и другие проблемы свидетельствовали в
правовом отношении о слабости
законодательного регулирования и
механизмов ответственности, а в
социально-экономическом отношении
порождали самые негативные последствия.
Осознание этих проблем и необходимость их
решения привели к разработке в 1997 году
Бюджетного кодекса РФ, принятого
Государственной Думой 17.07.1998 и подписанного
Президентом РФ 31.07.1998.
Самостоятельным
основанием применения мер
государственного принуждения за нарушения
бюджетного законодательства является
бюджетное правонарушение. Статья 281 БК РФ
относит к нарушениям бюджетного
законодательства неисполнение либо
ненадлежащее исполнение установленного
Бюджетным кодексом порядка составления и
рассмотрения проектов бюджетов,
утверждения бюджетов, исполнения и
контроля за исполнением бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации, которое влечет применение к
нарушителю мер принуждения.
На
основании ст. 71 Конституции РФ, относящей
финансовое регулирование к ведению
Российской Федерации, установление
признаков и составов финансовых
правонарушений относится к исключительной
компетенции Федерального центра.
Применительно к различным направлениям
финансовой деятельности это полномочие
развивается внутриотраслевым
законодательством. Статья 7 БК РФ
закрепляет, что в области регулирования
бюджетных правоотношений к ведению
Российской Федерации относится
установление оснований и порядка
привлечения к ответственности за нарушение
бюджетного законодательства.
Следует
отметить, что из четырех частей Бюджетного
кодекса РФ одна часть целиком посвящена
ответственности. По сравнению с ранее
действовавшим законодательством нормы
Бюджетного кодекса, посвященные проблемам
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства, выглядят шагом вперед.
Тем не менее соответствующая часть
Бюджетного кодекса (часть IV) представляется
самой слабой его частью.
Прежде всего
следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ
не содержит понятия "бюджетное
правонарушение". Вместо него используется
понятие нарушения бюджетного
законодательства. Такое решение
законодателей, видимо, объясняется тем, что
до последнего времени российская правовая
система не знала иных видов юридической
ответственности, кроме традиционных:
гражданской, дисциплинарной,
административной и уголовной. Меры
ответственности за нарушения норм
большинства отраслей законодательства,
если только по своей тяжести они не влекли
уголовную ответственность, включались в
Кодекс об административных
правонарушениях. Этими же причинами было
обусловлено и исключение из текста статей
рассматриваемой части Бюджетного кодекса
РФ указаний о конкретном размере штрафов за
бюджетные правонарушения. В статьях
Бюджетного кодекса РФ установлены лишь
меры государственного принуждения,
применяемые за то или иное нарушение
бюджетного законодательства, конкретный же
размер штрафов, равно как и порядок их
применения, должен определяться Кодексом
об административных правонарушениях РФ.
Несовершенством отличаются и нормы
Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие
отдельные виды бюджетных
правонарушений.
Во-первых, по
непонятным нам причинам в единый перечень
правонарушений, содержащийся в ст. 283
Бюджетного кодекса РФ, не включены
бюджетные правонарушения, ответственность
за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298,
299, 300, 301 и 302 Кодекса.
Во-вторых,
некоторые виды бюджетных правонарушений,
названные в качестве таковых в статье 283, в
дальнейшем тексте главы не фигурируют. Это
относится, в частности, к таким видам
бюджетных правонарушений, как:
несоблюдение нормативов финансовых затрат
на оказание государственных или
муниципальных услуг; открытие счетов
бюджета в кредитных организациях при
наличии на соответствующей территории
отделений Банка России, что представляется
явным законодательным пробелом. Отсутствие
в Бюджетном кодексе норм, определяющих
объективную сторону этих правонарушений и
устанавливающих меры ответственности за
них, равносильно непризнанию указанных
деяний бюджетными правонарушениями.
В
этой связи представляется необходимым
существенно переработать четвертую часть
Бюджетного кодекса РФ, посвященную
проблемам ответственности за нарушения
бюджетного законодательства.
Ответственность за нарушение бюджетного
законодательства выражается не только в
применении мер принуждения,
предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Так,
нарушениями бюджетного законодательства
помимо непосредственно бюджетных
правонарушений, предусмотренных в
Бюджетном кодексе РФ, являются также
нарушения бюджетного законодательства,
содержащие признаки административного
правонарушения, и нарушения бюджетного
законодательства, содержащие признаки
состава преступления.
За нарушение
бюджетного законодательства могут
применяться:
- меры уголовной
ответственности, если действия
(бездействие) виновного лица содержат
признаки состава преступления;
- меры
административной ответственности, если
действия (бездействие) виновного лица
содержат признаки административного
правонарушения;
- меры ответственности,
предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ,
если действия (бездействие) виновного лица
содержат признаки бюджетного
правонарушения.
Ответственность за
нарушение бюджетного законодательства,
содержащее признаки преступлений и
административных правонарушений,
предусматривается соответственно в
Уголовном кодексе РФ и законодательстве об
административных правонарушениях, а
Бюджетный кодекс РФ устанавливает
ответственность только за бюджетное
правонарушение.
В связи с этим более
правильным и целесообразным видится
изменение ст. 281 Бюджетного кодекса РФ таким
образом, чтобы основанием применения мер
принуждения, предусмотренных Бюджетным
кодексом РФ, было только бюджетное
правонарушение, предусмотренное Бюджетным
кодексом РФ, а не любое нарушение
бюджетного законодательства.
Исходя из
этого тезиса, предлагается в ст. 281
Бюджетного кодекса РФ внести изменения и
читать ее в следующей редакции: "Бюджетным
правонарушением признается неисполнение
либо ненадлежащее исполнение
установленного настоящим Кодексом порядка
составления и рассмотрения проектов
бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения
и контроля за исполнением бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации, за которое настоящим Кодексом
установлена ответственность".
Бюджетное правонарушение имеет место в том
случае, когда присутствуют все признаки его
состава, т.е. объект, объективная сторона,
субъект и субъективная сторона.
Противоправное поведение в бюджетной
сфере, выражающееся в совершении
бюджетного правонарушения, влечет
применение к нарушителю соответствующих
мер ответственности, которые выражаются в
определенных лишениях финансового
характера. В Бюджетном кодексе РФ они
именуются мерами, применяемыми к
нарушителям бюджетного законодательства. В
соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса РФ
к таковым относятся:
- предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса;
- блокировка расходов;
-
изъятие бюджетных средств;
-
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
- начисление
пени;
- наложение штрафа;
- иные меры
в соответствии с настоящим Кодексом и
федеральными законами.
Перечень мер
ответственности, предусмотренных в ст. 282
Бюджетного кодекса РФ, не является
исчерпывающим. Законодательством
предусматриваются и другие меры
финансового воздействия на нарушителей
бюджетного законодательства. Так, согласно
ст. 10 ФЗ от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях
эмиссии обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг" за нарушение
эмитентом требований бюджетного
законодательства может последовать отказ в
государственной регистрации условий
эмиссии ценных бумаг субъектов Федерации и
муниципальных образований. В ст. 74
Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О
федеральном бюджете на 2000 год"
предусматривается такая мера, как
обращение взыскания на взаимные расчеты
бюджетов.
Определенные вопросы
возникают и при анализе положений ст. 283
Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей
перечень оснований применения мер
принуждения за нарушение бюджетного
законодательства. Перечисленные в статье
основания являются по своей сути
действиями (бездействием), нарушающими
бюджетное законодательство и
характеризующими объективную сторону
бюджетного правонарушения. Следовательно,
каждое предусмотренное ст. 283 Бюджетного
кодекса РФ основание должно быть описано в
качестве отдельного состава бюджетного
правонарушения и должна быть установлена
ответственность.
Анализируя и
сопоставляя положения ст. 283 Бюджетного
кодекса РФ и статей, устанавливающих
ответственность за отдельные виды
правонарушений бюджетного
законодательства, приходится
констатировать, что:
1. Не все основания,
предусмотренные ст. 283 Бюджетного кодекса
РФ, нашли свое отражение при установлении
ответственности за отдельные виды
правонарушений. Так, например, неисполнение
закона (решения) о бюджете, несвоевременное
представление проектов бюджетов и отчетов
об исполнении бюджетов, несоблюдение
нормативов финансовых затрат на оказание
государственных и муниципальных услуг,
несоблюдение предельных размеров
дефицитов бюджетов, государственного или
муниципального долга и расходов на
обслуживание государственного или
муниципального долга, установленных
Бюджетным кодексом, открытие счетов
бюджета в кредитных организациях при
наличии на соответствующей территории
отделений банка России, выделенные в
качестве оснований в ст. 283 Бюджетного
кодекса РФ, в дальнейшем не описываются как
отдельные составы правонарушений, и,
естественно, за эти действия
ответственность не устанавливается.
2.
Некоторые основания, выделенные в ст. 283 в
качестве самостоятельных, при установлении
мер ответственности объединены в один
состав бюджетного правонарушения. Так,
например, неперечисление, неполное
перечисление и несвоевременное
перечисление бюджетных средств
получателям бюджетных средств, выделенные
как отдельные основания применения мер
ответственности, в дальнейшем включены в
один состав бюджетного правонарушения,
предусмотренного ст. 293 Бюджетного кодекса
РФ; по тому же принципу сформулированы
составы бюджетных правонарушений,
предусмотренные статьями 294, 306 Бюджетного
кодекса РФ.
3. Отдельные статьи,
устанавливающие ответственность за
совершение бюджетного правонарушения,
сформулированы таким образом, что в
названии статьи описывается одно основание
применения мер ответственности, а в
содержании описывается совершенно другое
основание. Примером такого, мягко говоря,
некорректного установления мер
принуждения является ст. 296 Бюджетного
кодекса РФ. В названии статьи говорится о
"несоответствии уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и лимитах бюджетных
обязательств бюджетной росписи", а в
содержании - о "финансировании расходов, не
включенных в бюджетную роспись".
4.
Встречаются также случаи неточного
воспроизведения основания применения мер
принуждения, т.е. фактически и в основании,
предусмотренном ст. 283 Бюджетного кодекса
РФ, и в статье, определяющей состав
правонарушения и устанавливающей меры
принуждения, речь идет об одном действии
(бездействии), однако формулируется оно
различным образом. Примером может служить
ст. 295 Бюджетного кодекса РФ.
5. Следует
также отметить, что все основания
применения мер принуждения, которые
описываются в отдельных составах бюджетных
правонарушений, нашли свое отражение в
перечне оснований, предусмотренных ст. 283
Бюджетного кодекса РФ. Так, например, не
включены в перечень оснований:
-
невозврат либо несвоевременный возврат
бюджетных средств, полученных на
возвратной основе (ст. 290);
-
неперечисление либо несвоевременное
перечисление процентов (платы) за
пользование бюджетными средствами,
выданными на возвратной основе (ст. 291);
-
предоставление бюджетных кредитов,
бюджетных ссуд с нарушением установленного
порядка (ст. 298);
- предоставление
бюджетных инвестиций с нарушением
установленного порядка (ст. 299);
-
предоставление государственных и
муниципальных гарантий с нарушением
установленного порядка (ст. 300);
-
осуществление государственных или
муниципальных закупок с нарушением
установленного порядка (ст. 301);
-
нарушение запрета на размещение бюджетных
средств на банковских депозитах либо
передачу их в доверительное управление (ст.
302).
Выявленные проблемы квалификации
бюджетных правонарушений имеют не только
теоретическое, но и практическое значение.
В частности, ст. 283 Бюджетного кодекса РФ
стала объектом рассмотрения
Конституционного Суда РФ. В
Конституционный Суд РФ обратилась
Администрация г. Санкт-Петербурга с
просьбой проверить на предмет
конституционности абзац двадцать второй
статьи 283, согласно которому основанием
применения мер принуждения за нарушение
бюджетного законодательства Российской
Федерации является открытие счетов бюджета
в кредитных организациях при наличии на
соответствующей территории отделений
Банка России <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о
проверке конституционности пункта 2 статьи
155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать
второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в
связи с запросами Администрации
Санкт-Петербурга, Законодательного
собрания Красноярского края, Красноярского
краевого суда и Арбитражного суда
Республики Хакасия" // Российская газета. 2004.
19 июня.
Справедливо предположить, что
открытие счетов бюджета в кредитных
организациях при наличии на
соответствующей территории отделений
Банка России должно образовывать состав
бюджетного правонарушения. Однако такой
вид бюджетного правонарушения в дальнейшем
тексте Бюджетного кодекса (глава 28) не
фигурирует, что является законодательным
пробелом. Следует обратить внимание на
терминологическое расхождение
оспариваемых пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3
статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного
кодекса: Бюджетный кодекс разрешает
открывать бюджетные счета в случае
отсутствия на соответствующей
