Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан
района проживают граждане, имеющие разные
экономические возможности. А в федеральном
законодательстве не содержится никаких
ограничительных механизмов,
устанавливающих какие-либо гарантии,
направленные на недопущение
злоупотреблений при установлении
финансовых обязательств, связанных с
порядком определения объекта разовых
платежей, взимаемых в виде средств
самообложения граждан, ставок и размера
указанных средств, подлежащих уплате,
количества и периодичности уплаты
указанных разовых платежей в течение
определенного периода времени.
Соответственно вполне возможна ситуация,
при которой размер указанных разовых
платежей будет вполне приемлем для одних
граждан и практически невозможен для
других граждан в силу их отличающегося
экономического положения. В этой связи
вопрос об установлении средств разовых
платежей на территории муниципальных
образований будет находиться в зоне
постоянного конфликта частных
интересов.
Более того, средства
самообложения граждан могут стать весьма
эффективным инструментом, связанным с
"выдавливанием" малообеспеченных граждан с
занимаемых ими помещений, земельных
участков, выгодных площадей и т.д., так как
при решении вопроса об установлении
размера разовых платежей граждан разовый
платеж может устанавливаться в
неограниченном размере. А при неисполнении
гражданами своей обязанности по его уплате
вполне вероятны судебные разбирательства,
а также включение иных механизмов
принуждения, направленных на обеспечение
исполнения указанной обязанности.
Следует отметить, что подобная ситуация в
настоящее время характерна для товариществ
собственников жилья в городе Москве. Так,
граждане, получающие муниципальное жилье в
порядке очередности, и граждане,
приобретающие так называемое коммерческое
жилье в тех же домах, что и первые, нередко
имеют весьма различный уровень доходов. Те
из них, которые получили муниципальное
жилье в порядке очередности и
приватизировавшие его, далеко не всегда
имеют возможность осуществлять те выплаты,
которые устанавливаются товариществами
собственников жилья, так как более
обеспеченные граждане нередко оказываются
в большинстве по отношению к тем из них,
которые получили указанное жилье в
муниципальном фонде. Конечно, можно
сказать, что данная проблема в меньшей
степени имеет значение для юридического
исследования. Однако полагаем, что, если
норма изначально "ущербна", то есть
предполагает возможность совершения
каких-либо нарушений или злоупотреблений
прав граждан, она должна быть
скорректирована в любом случае, независимо
от того, наступили ли негативные
последствия, связанные с ее применением,
или нет.
Как уже отмечалось, если для
формирования публичных институтов и
общественных объединений в условиях
демократических институтов возможно
говорить о "праве большинства", то
применительно к отношениям, связанным с
взиманием в публичном порядке денежных
средств, об этом говорить не приходится. В
противном случае нивелировались бы
основные правовые постулаты, связанные с
реализацией принципа равенства всех перед
законом, а также ряд принципов
налогообложения, содержащихся в
Конституции Российской Федерации и в
Налоговом кодексе Российской Федерации. А
налогоплательщики и плательщики сборов
неоправданно находились бы в неравной
налоговой позиции.
Кроме того, данная
проблема осложняется также и тем, что в
Законе о местном самоуправлении
осуществлено разделение муниципальных
образований на поселения, муниципальные
районы и городские округа. В части второй
статьи 22 установлено, что не исключается
возможность проведения референдума в
поселениях, муниципальных районах, а также
городских округах. То есть вполне вероятна
ситуация, при которой в поселении или
муниципальном районе будет принято решение
об уплате разовых платежей, а в более
крупном муниципальном образовании
(например, муниципальном округе,
объединяющем несколько поселений) на
местном референдуме также будет принято
решение о необходимости уплаты разового
платежа, взимаемого на те же цели, что и в
одном из муниципальных образований,
являющихся составной частью более крупного
муниципального образования.
Соответственно на граждан, проживающих в
рамках поселения, может быть возложена
обязанность по уплате разовых платежей,
взимаемых на решение одних и тех же
вопросов местного значения и
муниципального района или городского
округа, - т.е. формально в разных
муниципальных образованиях неограниченное
количество раз.
Помимо изложенных
проблем необходимо отметить, что при
установлении разового платежа также важно
решить вопрос о том, что будет служить
финансовой базой для исполнения
гражданами, проживающими в границах
муниципального образования, своих
обязанностей по уплате разовых платежей,
учитывая, что они в большинстве своем
исполняют обязанности по уплате налогов и
сборов, являясь налогоплательщиками.
То
есть получается, что гражданин, проживающий
на территории того или иного
муниципального образования, являющийся
налогоплательщиком налога на доходы
физических лиц и других налогов и сборов,
должен будет уплачивать и разовые платежи
на местные цели из тех средств, которые уже
явились объектом налогообложения.
Следовательно, его доход после уплаты
налога должен быть уменьшен еще и на сумму
разовых платежей, что позволяет сделать
вывод о возможности установления не вполне
оправданных фискальных ограничений на
граждан-налогоплательщиков,
устанавливаемых Законом об общих
принципах.
Тот факт, что данные платежи
в настоящее время не подпадают под сферу
действия законодательства о налогах и
сборах, не распространяет на них действие
общих принципов налогообложения и
сборов.
Современная доктрина, а также
правотворческая и правоприменительная
практика позволяют сделать вывод о том, что,
скорее всего, средства самообложения и
отношения, связанные с их установлением и
взиманием, было бы правильным
рассматривать в качестве налогов, а
отношения, связанные с их установлением и
уплатой, - как налоговые правоотношения.
Хотя следует признать, что, строго говоря,
довольно сложно средства самообложения
"втиснуть" в рамки налоговых
правоотношений, учитывая то, каким образом
Налоговый кодекс Российской Федерации
трактует понятие налога, выделяя в качестве
основного его признака, помимо прочих,
индивидуальную безвозмездность.
Ведь в
муниципальных образованиях индивидуальная
безвозмездность налога может быть весьма
относительной ввиду того, что каждый из
граждан, проживающих на территории
муниципального образования, может получить
право в большей или меньшей степени
пользоваться теми материальными благами,
которые созданы за счет средств
самообложения, в определенной степени имея
возможность ограничивать доступ третьих
лиц от пользования ими.
В этой связи
следует отметить мнение А.А. Соколова,
который отмечает, что "безэквивалентность
налога может и не быть полной, так как,
во-первых, деятельность государства,
осуществляемая за счет налогов, может
приносить прямую выгоду отдельным
плательщикам... Во-вторых, в тех случаях,
когда круг лиц, с которых взимаются налоги,
сравнительно не велик, а суммы, полученные
от налогов, производительно не обращаются
на нужды тех же плательщиков, налог
сравнительно быстро и сравнительно полно
компенсируется теми услугами и выгодами,
которые плательщики получают от
деятельности соответствующего
публично-правового органа. Так именно
обычно обстоит дело в местном обложении,
которое поэтому и строится в значительной
мере на принципе услуги-возмездия. Правда,
принципиально, и местные налоги являются
безэквивалентными налогами с
частнохозяйственной точки зрения. Но на
практике этот разрыв между платежом и
эквивалентом в местном обложении может в
значительной мере устраняться. Вследствие
этого местные налоги являются как бы
переходной ступенью от строго
безэквивалентных налогов к сборам
пошлинного характера" <*>.
--------------------------------
<*> Соколов А.А.
Теория налогов. М.: ЮрИнфоР-Пресс, 2003. С.
75.
Кроме того, средства самообложения
граждан всегда представляют собой
отчуждение части денежных средств,
принадлежащих налогоплательщику на праве
собственности, что также сближает данный
платеж с налогом. И хотя предполагается, что
указанные средства будут уплачиваться на
добровольных началах, следует отметить, что
довольно сложно себе представить, что
одобрение необходимости уплаты разового
платежа на местном референдуме
предполагает возникновение диспозитивных
по своему характеру отношений. Как уже было
отмечено, сам факт решения указанного
вопроса на референдуме, а также наличие в
статье 56 Закона об общих принципах,
положения, устанавливающего, что в
отношении 30 процентов от общего числа
жителей муниципального образования размер
платежей может быть уменьшен (но они не
могут быть освобождены от уплаты указанных
платежей), позволяет сделать вывод о том,
что указанный Закон рассматривает данные
платежи как обязательные к уплате в случае
их установления, что в еще большей степени
сближает указанные платежи с налогами.
Таким образом, полагаем, что институт
самообложения граждан (разовых платежей
граждан) в границах муниципальных
образований требует квалификации в
качестве налогов, что предполагает
необходимость внесения соответствующих
изменений в акты муниципального
законодательства и законодательства о
налогах и сборах.
Так, например, в
Налоговый кодекс Российской Федерации,
по-видимому, следует подготовить изменения,
которые позволяли ли бы:
четко
определить правовую природу средств
самообложения граждан, причислив их к
местным налогам (возможно указав, что они
являются целевыми налогами);
установить
объект налогообложения;
определить
порядок исчисления базы налога;
определить предельный размер ставки
указанного налога;
а также установить
ограничения, связанные с периодичностью и
количеством взимания указанного налога в
течение календарного (финансового) года.
Кроме того, в статью 56 Закона об общих
принципах, по-видимому, необходимо внести
соответствующие изменения, дополнив ее
положениями, которые относили бы уплату
разовых платежей на территории
муниципального образования к местным
(целевым) налогам, отнеся регулирование
порядка их установления в части
определения налоговой базы и объекта
налогообложения и предельного размера
налоговой базы законодательством о налогах
и сборах.
Во многом необходимость более
детального законодательного регулирования
указанных отношений обусловлена
достаточно слабым уровнем развития
института местного самоуправления, а также
низким уровнем правовой культуры в России,
так как в идеале своем предполагается, что
органы местного самоуправления должны
обладать правом на самостоятельное
определение существенных элементов
налоговой обязанности.
В то же время
полагаем, что в условиях
высокоорганизованных муниципальных
образований регулирование финансовых
отношений "извне" (актами федерального или
регионального законодательства), скорее
всего, не будет оправданным, учитывая
конституционно установленную
самостоятельность в формировании
собственных доходов, а также независимость
указанных органов от органов
государственной власти. Однако вопрос о
фискальных взиманиях на любом уровне стоит
достаточно остро прежде всего с точки
зрения необходимости обеспечения прав и
свобод человека и гражданина.
Таким
образом, учитывая, что средства
самообложения граждан (разовые платежи)
являются по своей природе фискальным
взиманием, направляемым на решение местных
вопросов, полагаем необходимым
квалифицировать указанные платежи с точки
зрения законодательства о налогах и сборах
в качестве местных (целевых)
налогов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N
131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 25.09.1997 N 126-ФЗ
"О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
10.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 10.10.1995 N 2-ФКЗ
"О РЕФЕРЕНДУМЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
03.10.1995)
Финансовое право, N 4, 2004
