Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан
САМООБЛОЖЕНИЯ ГРАЖДАН (РАЗОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
ГРАЖДАН)
С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
М.
КАРАСЕВ
В настоящее время одной из
наиболее значимых проблем, стоящих перед
юридической наукой, правотворческой
деятельностью и правоприменительной
практикой, является проблема разграничения
властных полномочий между органами власти
различных уровней. При этом основным
посылом проводимых реформ является такое
разграничение полномочий, которое
соответствовало бы федеративной форме
государственного устройства России.
В
Налоговом кодексе Российской Федерации в
статьях 1 и 12 заложен основной принцип
системы законодательства о налогах и
сборах, в соответствии с которым органы
власти регионального и муниципального
уровня не вправе устанавливать налоги и
сборы, не предусмотренные в Кодексе. Хотя
данный принцип является довольно спорным, в
сравнении с конституционно определенной
моделью разграничения налоговых
полномочий <*>, речь в данном
исследовании пойдет о правовой природе
средств самообложения граждан, которые
предусмотрены Федеральным законом от 6
октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" <**> (далее - Закон о
местном самоуправлении) и не указаны ни в
Налоговом кодексе, ни в иных актах
законодательства о налогах и сборах.
--------------------------------
<*> См. об этом
подробнее: Карасев М. Налоговая политика и
правовое регулирование налогообложения в
России. М.: Вершина, 2004.
<**> СЗ РФ. 2003. N
40. Ст. 3822.
В настоящее время статьей 15
Налогового кодекса Российской Федерации
установлен перечень местных налогов и
сборов.
В новом Законе о местном
самоуправлении отчасти осуществлена
попытка расширить (в сравнении с ныне
действующим) возможность решения органами
местного самоуправления вопросов местного
значения, закрепив за органами местного
самоуправления право на самостоятельное
определение доходных источников.
Так, в
качестве одного из источников
муниципальных доходов статьей 56 Закона о
местном самоуправлении выделяются
средства самообложения граждан. Хотя само
по себе право на формирование доходных
источников органами местного
самоуправления является одним из важных
элементов муниципального развития,
отметим, что с точки зрения налогового
права вопрос о том, должны ли указанные
платежи квалифицироваться в качестве
налогов или сборов, остается нерешенным.
Таким образом, полагаем необходимым
затронуть вопрос о юридической
квалификации указанных средств в системе
фискальных взиманий, так как в противном
случае у плательщиков такого разового
платежа появятся вполне законные основания
оспаривать конституционность положений
Закона о местном самоуправлении,
установивших некий обязательный платеж, но
формально не обладающий рядом признаков
налога или сбора.
В части 1 статьи 56
Закона о местном самоуправлении под
средствами самообложения граждан
понимаются разовые платежи граждан,
осуществляемые для решения конкретных
вопросов местного значения. Размер
платежей в порядке самообложения граждан
устанавливается в абсолютной величине
равным для всех жителей муниципального
образования, за исключением отдельных
категорий граждан, численность которых не
может превышать 30 процентов от общего числа
жителей муниципального образования и для
которых размер платежей может быть
уменьшен. При этом вопросы введения и
использования названных в указанной статье
Закона платежей граждан решаются на
местном референдуме (сходе граждан). Само по
себе право на введение подобных сборов не
является новеллой для муниципального
законодательства. Справедливости ради
следует отметить, что в части 3 статьи 8
Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N
126-ФЗ "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*> установлено, что население
муниципального образования может
непосредственно принимать решения о
разовых добровольных сборах средств
граждан в соответствии с уставом
муниципального образования. При этом в
упомянутом Законе устанавливается, что
собранные в соответствии с указанными
решениями средства самообложения
используются исключительно по целевому
назначению. Здесь же содержится
обязанность органов местного
самоуправления информировать население
муниципального образования об
использовании средств самообложения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст.
4464.
Хотя в современных условиях
неразвитости основных институтов местного
самоуправления использование института
самообложения носит весьма эпизодический и
нераспространенный характер, полагаем, что
с развитием основных муниципальных
институтов, а также местного
самоуправления в целом роль указанных
доходов муниципальных образований будет
расти. Это предопределяет необходимость в
определении места указанных платежей в
системе фискальных платежей для того, чтобы
четко определить, каков правовой статус
указанных платежей, насколько совершенны
те механизмы, которые используются
законодателем при решении вопроса о праве
муниципальных образований на установление
средств самообложения граждан с точки
зрения соблюдения прав и свобод человека и
гражданина.
Следует отметить, что
существуют определенные сложности,
связанные с отнесением средств
самообложения граждан к налогам или сборам
с точки зрения современных доктринальных и
законодательных подходов к данной
проблематике. На первый взгляд, исходя из
определений налога и сбора, содержащихся в
статье 8 Налогового кодекса Российской
Федерации, можно прийти к выводу, что
все-таки указанные платежи по своей
правовой природе относятся к сборам.
Однако к сборам с точки зрения
законодательства о налогах и сборах
средства самообложения граждан отнести
весьма сложно, учитывая, что в качестве цели
их установления служит решение вопросов
местного значения - то есть условием
взимания средств самообложения являются
публичные цели, а не юридически значимые
индивидуализированные применительно к
отдельному плательщику сборов действия,
хотя теоретически допустимо утверждение о
том, что в результате уплаты таких платежей
их плательщикам (и в отдельных случаях и
неплательщикам) оказываются услуги
"условно индивидуального характера" -
означающие, что публичная цель их
предоставления трансформируется в
конечное материальное благо, право
пользования которым получает каждый
гражданин или большинство граждан,
проживающих на территории муниципального
образования. Но в результате уплаты
разового платежа отсутствует один из
основных признаков сбора - его
индивидуальная возмездность.
Решение
вопросов местного значения предполагает
удовлетворение обобществленного интереса
и вряд ли может рассматриваться как
выполнение каких-либо юридически значимых
действий в отношении гражданина,
уплачивающего разовый платеж.
Например,
посредством самообложения может
финансироваться создание парковок
транспортных средств, строительство
детских площадок, мест отдыха, культурного
досуга и осуществляться реализация других
целей местного значения.
Кроме того,
уплата сбора в определении Налогового
кодекса не носит безусловно обязательного
характера, так как от его уплаты зависит
возникновение или невозникновение
определенных прав у его плательщика. Сбор
уплачивается не в результате совершения
налогоплательщиком юридически значимых
действий (возникновение объекта
налогообложения), а, скорее, наоборот, от его
уплаты зависит возникновение у его
плательщиков каких-либо прав. В то же время
при прочтении рассматриваемой статьи
Закона о местном самоуправлении можно
сделать вывод о том, что в случае одобрения
данного платежа на местном референдуме
разовый платеж будет считаться
обязательным для всех граждан, проживающих
на территории муниципального
образования.
Таким образом, вряд ли
средства самообложения граждан можно
квалифицировать в качестве сборов с точки
зрения законодательства о налогах и
сборах.
Но в то же время средства
самообложения граждан не могут
квалифицироваться с точки зрения
гражданско-правовых (т.е. диспозитивных по
своей природе), а в рамках публично-правовых
(то есть императивных) отношений, так как
решение, принятое на референдуме,
становится обязательным для лиц,
проживающих на территории муниципального
образования.
Хотя пока не очень понятно,
каким образом будет обеспечиваться
императивность их взимания, учитывая, что в
данное время, при отсутствии четкого
определения правовой природы указанных
платежей достаточно сложно определить то,
какие меры принудительного воздействия
могут использоваться в отношении лиц,
обязанных уплачивать указанные платежи, но
в силу тех или иных причин уклоняющихся от
исполнения таких обязанностей.
То есть,
несмотря на то что само по себе право на
установление разовых платежей может
рассматриваться как институт
непосредственной демократии, при помощи
которого у населения, проживающего на
территории муниципального образования,
появляется возможность самостоятельно
решать различные вопросы местного
значения, независимо от органов
государственной власти, приходится
констатировать, что при отсутствии более
подробного законодательного регулирования
указанных отношений указанное право может
быть обращено как во благо, так и во вред,
так как в законодательстве Российской
Федерации отсутствуют какие-либо
механизмы, устанавливающие пределы
возможного вмешательства в частную
собственность на уровне правовых актов
муниципальных образований.
Не самым
удачным, на наш взгляд, законодательным
решением является возможность взимания
денежных средств с граждан посредством
проведения референдума (ч. 2 ст. 56 Закона о
местном самоуправлении), учитывая, что не
всегда посредством референдума может
обеспечиваться реальное выявление воли
граждан, проживающих на территории
соответствующих муниципальных
образований. Не случайно в конституциях
ряда государств установлен прямой запрет
на проведение референдума в отношении
налогов. Так, например, в статье 75
Конституции Италии установлено, что
референдум не допускается в том числе в
отношении законов о налогах, о бюджете
<*>. Статья 44 Конституции Греции также
содержит в себе положение, в котором
установлено, что Президент республики
также объявляет о проведении референдума
по принятым законопроектам, регулирующим
важные социальные проблемы, за исключением
проектов налоговых законов... <**>
--------------------------------
<*> Конституции
зарубежных государств / Под ред. В.В.
Маклакова. М.: Бек, 1997.
<**> Там же. С.
387.
В российском законодательстве также
существует запрет на проведение
референдума относительно налогов. Правда,
это согласно подпункту 4 статьи 3
Федерального конституционного закона "О
референдуме Российской Федерации"
относится к запрету на проведение
референдума о введении, изменении и отмене
федеральных налогов и сборов, а также от
освобождении от их уплаты. Но в данном
случае важен концептуальный подход
законодателя к решению данных вопросов,
учитывая их особую сложность,
противоречивость и в то же время значимость
для всех участников общественных
отношений.
Несмотря на то что разовые
платежи не отнесены законодательством о
местном самоуправлении к налогам или
сборам, представляется, что ограничение на
проведение референдума в части возможности
устанавливать какие-либо обязательные по
своей природе платежи было бы более
правильным, так как возможность решать
данные вопросы указанным образом создает
предпосылки для не всегда последовательных
и экономически оправданных решений, что
может привести к существенным нарушениям
прав и свобод человека и гражданина,
проживающего на территориях муниципальных
образований.
В этой связи весьма сложно
предугадать, какие вопросы будут
выноситься на местный референдум для
реализации положений статьи 56 Закона о
местном самоуправлении, какое количество
разовых платежей можно устанавливать в
течение одного финансового года, в каком
объеме и т.д. Либо на референдум будет
выноситься вопрос о факте установления
разового платежа, без указания цели и
размера взимания? Или речь следует вести о
том, что основным вопросом, выносимым на
референдум, должны быть все существенные
условия (элементы) указанного платежа? В
последнем случае у граждан, участвующих в
референдуме, не останется выбора
относительно принятия окончательного
решения, так как гражданин (или ряд граждан)
может быть согласен в целом с
необходимостью решения того или иного
вопроса местного значения и необходимостью
установления в связи с его решением
разового платежа, но в то же время может
быть не согласен с условиями его уплаты и
его размером.
В этой связи можно
сказать, что в налоговых правоотношениях,
так же как и в иных фискальных отношениях,
не должен быть приемлем принцип "права
большинства", учитывая, что в данном случае
не смогут учитываться или могут не
учитываться интересы налогоплательщиков,
находящихся в меньшинстве. В
законодательстве о налогах и сборах для
этих целей предусматривается ряд
специальных механизмов (льгот, вычетов,
рассрочки, отсрочки и т.п.).
В части 3
статьи 22 рассматриваемого Закона о местном
самоуправлении установлено, что местный
референдум может проводиться по следующим
основаниям:
1) по инициативе, выдвинутой
гражданами Российской Федерации, имеющими
право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными
объединениями, иными общественными
объединениями, уставы которых
предусматривают участие в выборах и (или)
референдумах и которые зарегистрированы в
порядке и сроки, которые установлены
федеральным законом;
3) по инициативе
представительного органа муниципального
образования и главы местной администрации,
выдвинутой ими совместно.
Вполне
вероятно, что основными инициаторами
проведения референдума будут именно глава
местной администрации и представительный
орган муниципального образования.
Это
служит еще одним основанием для того, чтобы
"подвести" указанные платежи под сферу
действия законодательства о налогах и
сборах, внеся соответствующие изменения
как в Налоговый кодекс Российской
Федерации, так и в законодательство о
местном самоуправлении. Не случайно в
статье 3 Налогового кодекса Российской
Федерации содержится принцип
экономической обоснованности налога -
налоги и сборы должны иметь экономическое
обоснование и не могут быть произвольными.
Недопустимы налоги и сборы, препятствующие
реализации гражданами своих
конституционных прав. Однако ни в Законе об
общих принципах, ни в законодательстве о
налогах и сборах не установлено требований
относительно того, каким образом будет
обеспечена экономическая обоснованность
установления разовых платежей на
территории муниципального образования, а
также размеров их взимания.
Помимо
изложенного, следует отметить, что в одном и
том же муниципальном образовании уровень
доходов граждан может существенно
различаться. В настоящее время вполне
характерна ситуация, при которой на
территории одного муниципального
