Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов
ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМОВ
Н.М. МИРОНОВ
Н.М.
Миронов, историк и юрист, дважды лауреат
первой премии Всероссийских конкурсов ЦИК
России на лучшую научную работу, автор ряда
научных публикаций, в том числе по истории
общественной мысли России.
О
муниципальном избирательном
праве
Российские правоведы выделяют в
структуре избирательного права институт
муниципального избирательного права. В
основе такого подхода, по которому местные
выборы и референдумы изымаются из предмета
правового регулирования и изучения
муниципального права (и как отрасли права, и
как науки), лежит представление о единой
природе публичной власти в государстве
(власти народа), выражаемой посредством
выборов и в органы государственной власти,
и в органы местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Избирательное
право и избирательный процесс в Российской
Федерации. М.: НОРМА, 2003. С. 582, 583.
Названный
подход базируется на нормах Конституции
Российской Федерации 1993 г.,
устанавливающих, что Россия есть
демократическое правовое государство с
республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1),
что носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации
является ее многонациональный народ,
который осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного
самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3), что высшим
непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы (ч. 3
ст. 3), и на ряде других.
Эти принципы
нашли отражение и в правовой позиции
Конституционного Суда Российской
Федерации, сформулированной в
Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о
проверке конституционности статей 80, 92, 93 и
94 Конституции Республики Коми и статьи 31
Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года
"Об органах исполнительной власти в
Республике Коми" <*>. Конституционный Суд
указал, что публичная власть делится на
государственную и муниципальную, оставаясь
по своей природе единой властью - властью
народа.
--------------------------------
<*>
Российская газета. 1998. 31 января.
Важно
отметить, что ст. 3 Конституции РФ не
разделяет выборы в органы государственной
власти и в органы местного самоуправления.
Статья 32 Основного закона, закладывая
основу "гарантийного" избирательного права
<*>, также не обособляет электоральные
процессы различных уровней. Данный подход
отражен и в законодательстве России о
выборах и референдумах. Так, Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" <**> (далее - Закон о гарантиях)
в ст. 1 устанавливает, что предметом его
правового регулирования являются выборы и
референдумы как на федеральном уровне и
уровне субъектов Российской Федерации, так
и на уровне муниципальных образований.
--------------------------------
<*> "Гарантийное"
избирательное право - явление в российском
праве, актуализированное в
законодательстве в форме комплекса
правовых гарантий избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации. О концепции
"гарантийного" права и связанного с ним
метода гарантий в избирательном праве
подробнее см.: Избирательное право и
избирательный процесс в Российской
Федерации. М.: НОРМА, 2003. С. 13, 14; Веденеев Ю.А.,
Мостовщиков В.Д. Введение в избирательное
право. М.: НОРМА, 2003. С. 20, 21.
<**>
Российская газета. 2002. 15 июня.
Учитывая
сказанное, нельзя не обратить внимание на
тот факт, что ряд положений Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*> (далее - Закон о местном
самоуправлении) входит в противоречие с
нормами законодательства о выборах, в
частности Закона о гарантиях.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 2003. 8 октября.
Проведем краткий
сравнительный анализ положений нового
Закона о местном самоуправлении и Закона о
гарантиях.
Муниципальные выборы.
Согласно ч. 2 ст. 23 Закона о местном
самоуправлении выборы проводятся в сроки,
предусмотренные уставом муниципального
образования. При этом отсутствует указание
на какой-либо конкретный срок, как было в п. 1
ст. 10 Закона о гарантиях (не позднее чем за 65
дней до истечения полномочий органа
местного самоуправления прежнего созыва).
Следовательно, может возникнуть сомнение,
должна ли быть применена норма Закона о
гарантиях или теперь сроки назначения
выборов регламентируются уставом
муниципального образования. Очевидно,
указанное положение Закона о местном
самоуправлении нуждается в уточнении.
Местный референдум. С местным референдумом
дело обстоит куда сложнее. Во-первых, сам
факт правового регулирования Законом о
местном самоуправлении отношений по поводу
инициирования и проведения местного
референдума (ст. 22) не соответствует
принципу, закрепленному п. 1 ст. 15 Закона о
гарантиях. Согласно этому принципу
процедура местного референдума
регламентируется самим Законом о гарантиях
и может регулироваться законами субъектов
Федерации и уставами муниципальных
образований (п. 5 ст. 11, п. 1 ст. 15 Закона о
гарантиях), но не другими федеральными
законами. При отсутствии законов субъектов
Российской Федерации или соответствующих
норм уставов муниципальных образований
местный референдум по смыслу п. 5 ст. 11
Закона о гарантиях проводится в порядке,
установленном этим Законом или указами
Президента Российской Федерации. Согласно
же Закону о местном самоуправлении
процедура местного референдума может
регламентироваться федеральным законом и
принимаемыми на его основе законами
субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, по смыслу ст. 22 и 34 Закона о
местном самоуправлении на уровне
муниципальных образований проводятся две
разновидности референдума, различающиеся
по порядку инициирования и кругу решаемых
вопросов. Предваряя анализ указанных форм
прямого народного волеизъявления, отметим,
что с юридико-технической точки зрения не
вполне очевидно их разграничение по
процедуре, в связи с чем, на наш взгляд, у
правоприменителя могут возникнуть немалые
затруднения.
Местный референдум для
решения непосредственно населением
вопросов местного значения. Согласно ч. 1 ст.
22 Закона о местном самоуправлении
референдум назначает (в течение 30 дней со
дня поступления документов об
инициировании референдума)
представительный орган местного
самоуправления, соответствующая
муниципальная избирательная комиссия или
суд.
Необходимо отметить, что
императивно установленный Законом срок (30
дней) для назначения местного референдума
не учитывает необходимость соблюдения
процедуры выдвижения инициативы
референдума, установленной п. 2 - 9 и 11 ст. 36
Закона о гарантиях. Вместе с тем для
соблюдения названной процедуры только на
решение вопросов, связанных с регистрацией
инициативной группы референдума, может
уйти до 50 дней: 15 дней на принятие
избирательной комиссией решения о
направлении в представительный орган
местного самоуправления поступившего от
группы ходатайства для проверки
соответствия вопроса референдума
требованиям ст. 12 Закона о гарантиях (п. 5 ст.
36), 20 дней - на проверку этого соответствия
(п. 6 ст. 36), 15 дней - на принятие решения о
регистрации группы после проверки (п. 8 ст.
36). Согласно п. 5 ст. 37 Закона о гарантиях сбор
подписей в поддержку инициативы местного
референдума проводится в течение не менее 20
дней с момента регистрации инициативной
группы. Итого может потребоваться до 70 дней.
К сожалению, Закон о местном самоуправлении
не учитывает этот срок и в то же время не
устанавливает более сжатой процедуры
выдвижения инициативы референдума.
Местный референдум по вопросу об
определении структуры органов местного
самоуправления, порядка избрания и
полномочий главы муниципального
образования в случае образования нового
муниципального образования на межселенной
территории или в результате преобразования
муниципального образования. Данная
разновидность местного референдума,
определенная ч. 5 ст. 34 Закона о местном
самоуправлении, вызывает самые большие
сомнения с точки зрения ее соответствия
законодательству о выборах и
технологичности.
Во-первых,
инициировать этот референдум могут только
жители муниципального образования.
Учитывая, что соответствующая инициатива
должна быть выдвинута в течение одного
месяца после вступления в силу закона
субъекта Российской Федерации об
установлении границ муниципального
образования, неясно, успеют ли
уполномоченные на то органы определить
точную численность населения, провести
регистрацию и составить списки избирателей
(в Законе о местном самоуправлении об этом
ничего не сказано, а Закон о гарантиях
предусматривает регистрацию избирателей
дважды в год - по состоянию на 1 января и 1
июля). Вероятнее всего, эта работа в столь
короткий срок проведена не будет, а
следовательно, избиратели муниципального
образования не смогут создать инициативную
группу для проведения референдума.
Во-вторых, названное положение не
соответствует п. 3 ст. 14 Закона о гарантиях,
который предоставляет право инициирования
референдума также избирательным
объединениям и иным общественным
объединениям, уставы которых
предусматривают участие в выборах и
референдумах.
Далее. Жители вновь
образованного муниципального образования
согласно ч. 5 ст. 34 Закона о местном
самоуправлении должны образовать
инициативную группу (по терминологии
Закона "группу избирателей") в количестве не
менее 3% от общей численности избирателей
муниципального образования (что фактически
исключает проведение референдума в крупных
городских поселениях и муниципальных
районах, помимо уже отмеченного сомнения в
оперативном составлении списков
избирателей). Группа в течение все того же
месяца со дня вступления в силу закона
субъекта Российской Федерации об
установлении границ нового муниципального
образования организует сбор и
представление подписей в поддержку
проведения местного референдума в
избирательную комиссию субъекта
Российской Федерации, которая проверяет
соответствие процедуры выдвижения
инициативы референдума требованиям закона,
после чего назначает референдум.
Проведение референдума обеспечивается
органами государственной власти субъекта
Федерации.
В случае если инициатива по
проведению референдума в течение месяца
после определения границ нового
муниципального образования не поступит,
структура органов местного самоуправления
определяется представительным органом
местного самоуправления нового
образования.
Как представляется,
рассмотренные положения ч. 5 ст. 34 Закона о
местном самоуправлении противоречат ряду
норм Закона о гарантиях.
Во-первых,
поскольку вопрос об определении структуры
местного самоуправления по смыслу п. 8 ст. 12
Закона о гарантиях может решаться на
местном референдуме, представляется
необоснованным выделение для решения этого
вопроса специальной разновидности
референдума. Нормы ч. 5 ст. 34 Закона о местном
самоуправлении, согласно которым структура
органов местного самоуправления
утверждается на местном референдуме, либо в
особом порядке, установленном этой статьей
(подчеркнем, что этот порядок явно
усложняет процедуру выдвижения инициативы
референдума), либо представительным
органом местного самоуправления (без права
назначения референдума в общем порядке), не
согласуются с нормами Закона о гарантиях (п.
9 ст. 12; п. 4 ст. 13; п. 1 ст. 15) и могут
рассматриваться как необоснованное
ограничение права на участие в референдуме.
Получается, что один из ключевых вопросов
местного значения фактически изъят из
круга вопросов, которые могут быть вынесены
на местный референдум.
Большие сомнения
с точки зрения соблюдения права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации
и, повторимся, технологичности вызывает и
сама процедура инициирования местного
референдума. Так же, как и процедура
выдвижения инициативы местного
референдума вообще, она не согласуется по
срокам с порядком, установленным в ст. 36
Закона о гарантиях (70 дней против 30). Тем
более что существенным условием назначения
референдума по новому закону является
именно создание инициативной группы
("группы избирателей"), а на это по Закону о
гарантиях, который в данном случае будет
применяться, может уйти до 50 дней. Большая
часть названного срока отводится на
процедуру с участием избирательных
комиссий или органов власти, значит, от них
и будет зависеть судьба референдума. Не
говоря уже о том, что в назначении
референдума инициативной группе может быть
отказано по формальным основаниям,
предусмотренным ст. 36 Закона о гарантиях.
Как быть в этом случае, Закон о местном
самоуправлении умалчивает.
Не
соответствует Закону о гарантиях положение
Закона о местном самоуправлении,
определяющее орган, в который
представляются документы об инициировании
референдума. В соответствии с п. 4 ст. 14
Закона о гарантиях этот орган не может быть
определен федеральным законом: это
прерогатива субъектов Российской
Федерации и самих муниципальных
образований.
Противоречит требованиям
Закона о гарантиях положение Закона о
местном самоуправлении, по которому
обеспечение назначения и проведения
местного референдума возложено на органы
государственной власти субъекта
Российской Федерации. В принципе здесь
можно усматривать выполнение властными
органами функций избирательных комиссий,
вмешательство в деятельность или подмена
которых прямо запрещены п. 2 ст. 11 Конвенции
о стандартах демократических выборов,
избирательных прав и свобод в государствах
- участниках СНГ <*>, вступившей в силу для
России 11 ноября 2003 г., а также п. 7 ст. 3 Закона
о гарантиях.
--------------------------------
<*>
М.: ЦИК России, 2003. С. 20.
Необходимо
обратить внимание и на то, что согласно ч. 5
ст. 34 Закона о местном самоуправлении
местный референдум по вопросу о структуре
вновь образуемого муниципального
образования проводится в порядке,
определяемом федеральными законами. Вместе
с тем, как указывалось выше, именно
федеральными законами (кроме Закона о
гарантиях) вопросы назначения и проведения
местного референдума регламентироваться
не могут: для этого применяются нормы
законов субъектов Российской Федерации и
уставов муниципальных образований, а в
исключительных случаях издаются
специальные указы Президента Российской
Федерации.
Голосование населения.
Данная форма прямого волеизъявления
граждан, предусмотренная ст. 24 Закона о
местном самоуправлении, не входит в предмет
правового регулирования Закона о
гарантиях. Вместе с тем поскольку по
процедуре инициирования, назначения и
проведения она практически во всем
совпадает с местным референдумом,
целесообразно применять к ней общие
правила, установленные данным Законом.
Статья 24 Закона о местном самоуправлении
предусматривает проведение двух видов
голосования населения:
по вопросам
изменения границ муниципальных
образований и преобразования
муниципальных образований;
